PPP项目合同中违约提前终止及终止后处理机制探究

杨洋

重庆景旭实业有限公司 重庆 401520

引言

PPP指政府与社会资本合作，目前该模式主要用于社会基础设施及公共服务设施建设当中，以有效缓解政府财政压力，促进资本在社会范围内的优化配置。随着PPP项目实施数量的增加，项目提前终止问题也得到越来越广泛的关注，为合理规避PPP项目提前终止对政府和社会资本方带来的负面影响，国家出台一系列政策对PPP项目做指导和约束。然而法律、政策的实施有不可规避的滞后性，在发生提前终止现象后，必须采取一定的处理措施进行风险控制。

1 项目概况

华蓥山渠江提水工程位于某区渠江左侧华蓥山西侧，主要建设内容包括取水泵站、输水管线、净水厂、配水干管等。工程竣工后将服务当地经济走廊范围内五个场镇的生活及工业用水。工程分两期建成，一期供水规模5.0×104m3/d，二期供水规模10.0×104m3/d，项目一期工程估算总投资为37482万元。

社会资本方为中建某公司；中建某公司与该区属国有企业1公司双方共同出资11500万元组建项目公司，即某水务有限责任公司，社会资本方出资5900万元、占股51.3%，国有企业1公司出资5600万元、占股48.7%。为保证项目顺利实施，双方在规划阶段即对项目终止推出机制做出详细说明：项目建设及特许经营期间，若因不可抗力导致项目提前终止，为维护公共利益不受损失，发起人需及时接管项目，确保其继续运行。若社会资本方因自身原因而无法履行合同约定，导致项目不能按期、正常发挥效益，发起人有权终止合同，并依照合同约定及相关法规追究社会资本方责任。同时为避免出现项目提前终止现象，建立相应的应急机制。

2 PPP项目提前终止退出机制

华蓥山渠江提水工程采用PPP模式进行建设和运营，政府、项目公司、社会资本方、国有企业1公司几方分别于2016年9月至2017年9月间，先后签订《PPP项目合同》《特许经营协议》《股东协议》《施工合同》等文件，对项目中各方的权力、义务及收益分配情况做出详细说明。因项目PPP模式与目前相关法规、政策和规范性文件要求不相符，导致原签订合同的部分条款难以完全履行，决定在友好协商的前提下，对原合同中约定的权利、义务、收益分配问题做终止、保留或让渡处理，基本原则有二。

权责对等原则。①终止社会资本方PPP社会资本合作方的权利义务，灭失其PPP投资收益，由此产生的损失经友好协商后，由另一国有企业2公司筹资补偿，将原合同中社会资本方的权利、义务和收益让渡给区国有企业2公司。②保留社会资本方项目施工权利、义务、投资控制责任和施工收益。③国有企业2公司作为政府指定的项目承接方，承接社会资本方PPP社会资本合作方具备的权利、义务和收益，并对其进行补偿。④国有企业1公司继续履行原合同中的权利、义务，享有投资收益。

厘清责任原则。①协议清晰界定各方权利、义务、收益划分情况。②开展专项审计厘清责任，各方按合同约定开展项目交接工作，国有企业1公司、社会资本方、国有企业2公司三方共同委托中介结构按有关合同及协议要求进行专项审计，费用由项目公司承担，国有企业1公司和国有企业2公司继承项目公司有效合同、资产、债权、债务及收益[1]。

3 PPP项目提前终止处理机制

（1）提前终止补偿原则。在处理PPP项目提前终止问题时，补偿是最关键的问题，通过合理补偿机制的制定，以合理降低政府部门或企业承担的经济损失，同时通过利益协调，保持政府与企业间良好的合作关系[2]。对现有文献进行分析，发现在PPP项目提前终止补偿机制构建时，其中内容可能包括投资未收回部分、项目市场价值、剩余特许期内的预期收益、企业未偿还债务、项目未摊销固定资产投资、政府给出的预期收益率或最小收益保证、项目保险赔偿、合同中约定的违约金、罚款、赔偿款等。

若为政府承担责任的情况，政府需向企业补偿未收回资本、项目运维管理费用评估值、剩余特许期内预估收益等款项，同时需要兼顾因项目终止给企业带来的其他损失，以及终止过程形成的法律费用、谈判费用、企业名誉损失等。若为政府不承担责任的情况，政府不承担项目回购义务，此时仍需要给予企业合理补偿。若项目提前终止给政府部门造成重大损失的，需要依照企业应得补偿情况，对政府损失进行赔偿。

（2）提前终止补偿计算。该项目提前终止补偿款项事宜在政府的组织下进行两次洽谈，最终社会资本方和国有企业2公司就补偿方案达成一致。

第一次洽谈中，确定补偿资金占用费共计2548.74万元，该PPP项目终止补偿款8448.74万元，其中社会资本方5900万元出资占股以股权转让方式转移给国有企业2公司，其余需由项目公司支付。社会资本方提出，依照《股东协议》中条款要求，按剩余30年运营期计算，每月固定收益62.54万元，资金折减按中国人民银行同期存款基准利率对应的月利息计算。基于该思想，首次报价的资金折现率为2.75%，补偿款为15200万元，其中9300万元为收益；二次报价资金折现率为6%，补偿款为10330万元，其中4430万元为收益；第三次报价不低于9517万元。而国有企业2公司则认为，仅可计算工程垫支款利息、投入项目资本金利息及投入项目资本金，最终补偿款为8537万元。综合双方意见后，以社会资本方每月62.54万元固定投资收益、剩余运营期30年、8%资金折现率进行计算，共计补偿款8448.74万元。

第二次洽谈中，社会资本方主张补偿费用应尊重原判，愿意在8%折现率的基础上，下浮依照8.3%进行计算，结果为2315.11万元，减少补偿费用2333.63万元，最终补偿款为8215.11万元。国有企业2公司主张，费用补偿仅计取工程垫资和资本金成本，计算得出的补偿费用为1968.66万元，较原补偿费用降低580.08万元，最终补偿款为7868.66万元。经多次谈判商定，双方同意在尊重第一次谈判结果的基础上，按8.3%的折现率计算，最终补偿8215.11万元。经请示政府后同意该补偿方案。

（3）提前终止处理机制。目前有关提前终止赔偿决策已积累不少研究成果，提出多种赔偿计算模型，然而因真实PPP项目提前终止的复杂性，现有赔偿决策模型的适用范围还有待进一步提升，因此有必要在合同制定过程中，即对双方责任和义务做更详细的说明，以确保赔偿决策制定有充足的理论资料可供参考。

华蓥山渠江提水工程合同对提前终止中项目发起人和企业所具备的终止权做出明确划分，并对终止后的补偿原则进行说明：项目发起人与中标企业均有权获得因违约方未遵守有关全部或部分约定提前终止而导致自身受到损失的补偿，由违约方进行补偿支付。同时制定相应的风险分摊机制，要求因国家和市有关政府移民拆迁政策调整而导致征地移民投资项目投资增加的，经主管部门批准后，由发起人承担增加投资部分；因非政策性原因导致征地移民投资增加的，由发起人和中标企业共同承担；因不可抗因素作用导致项目提前终止或继续超概算实施的，其引发的损失和超额投资由项目发起人承担80%，中标企业承担20%。

在合同中对政府及企业所承担的责任和义务做详细划分，同时开展必要的风险防控工作，即便项目最终确有提前终止的现象发生，也可依照合同要求，顺利开展补偿决策制定工作，以最大限度降低提前终止带来的总利益损失。因此给出以下提前终止处理建议：

划分合同双方责任义务时，避免使用模糊性词汇，严格划定责任边界，如“配合”、“及时”等词语应尽可能规避。

在合同内添加专门针对不可抗因素的条款，并以列举或概括的方式对不可抗因素的内容和范围进行解释。例如，详尽列举PPP项目实施过程可能出现的具体的不可抗事件，发生合同违约后，包括在列举事件范围内的才可进行免责。

对不可抗因素导致提前终止后，双方的责任义务承担做详细说明，合同签订中，对不可抗因素做量化处理。

法院在判定提前终止类案件时，会依照双方缔约划分案件的属性，实际工作中，无论合同当事人或法院，均可依照PPP项目合同属性，以规则原则进行责任划分[3]。

4 结束语

经友好协商和多次谈判商定，华蓥山渠江提水工程PPP项目在实施过程中提前终止有关适宜顺利处理完成，项目相关方的合理利益均得到有效保护，使得该PPP项目能够严格依照国家法律法规、地方政府部门提出的要求规范化开展。目前项目已顺利竣工，取得良好的社会效益。