加强气候可行性论证监管工作的思考

2020-02-18戚玉梅刘海军毛明策

陕西气象 2020年6期

戚玉梅，刘海军，毛明策

(1.陕西省气象局，西安 710014;2.陕西省气候中心，西安 710014)

气候可行性论证，包括气候适宜性、气候风险性和对局地气候产生的影响三方面内容[1]。气候可行性论证的对象是与气候条件密切相关的规划和建设项目。开展气候可行性论证工作对于应对气候变化、生态建设、绿色发展、保护利用气候资源、城市和区域发展规划、合理控制建设成本、避免和减轻气象灾害损失以及风险管理等具有重要意义。2016年，国务院在清理规范投资项目报建审批事项时，将“重大规划、重点工程项目气候可行性论证”作为五项涉及安全的强制性评估之一，予以保留，充分说明了气候可行性论证的必要性和重要性[2]。在全球气候变暖的大背景下，越来越多的行业和领域对气候可行性论证的需求越来越旺盛，从事气候可行性论证的机构数量逐年增加，主体更加多元，气候可行性论证技术服务的市场化趋势加快。同时，随着国家“放管服”改革的不断深化，气候可行性论证监管面临诸多新课题、新挑战，加强气候可行性论证监管势在必行，值得思考研究。

1 开展气候可行性论证工作的法律政策和监管依据

1.1 法律依据

《中华人民共和国气象法》划定了气候可行性论证的原则范围[3]，各级气象主管机构是气候可行性论证工作的主体，应当组织对城市规划，国家重点建设工程，重大区域性经济开发项目和大型太阳能、风能等气候资源开发利用项目进行气候可行性论证。

1.2 政策依据

2016年5月，国务院将重大规划、重点工程项目的气候可行性论证列为涉及安全的强制性评估事项，并要求对涉及安全的强制性评估，应通过细化标准、严格监管等，确保安全措施落实到位。2018年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》中指出，为有效降低制度性交易成本，加快转变政府职能和工作作风，在各类开发区推行由政府统一组织对气候可行性等事项实行区域评估，切实减轻企业负担。

1.3 部门规章

中国气象局颁布的《气候可行性论证管理办法》(中国气象局第18号令)[4]明确，国务院气象主管机构组织管理全国的气候可行性论证工作。地方各级气象主管机构在上级气象主管机构和本级人民政府的领导下，组织管理本行政区域内的气候可行性论证工作。其他有关部门和单位应当配合气象主管机构做好气候可行性论证工作。规定城乡规划、重点领域或者区域发展建设规划等五个项目属于气候可行性论证范围。明确与气候条件密切相关的“城乡规划、重点领域或者区域发展建设规划”应当进行气候可行性论证。该办法是气象部门组织开展气候可行性论证工作的基本依据。

1.4 气候可行性论证监管制度建设

中国气象局编制发布了城市总体规划论证等11项气候可行性论证技术指南，研发了城市暴雨强度公式编制、核电站选址等6项气候可行性论证系统，逐步涵盖城市规划、能源、农业、交通运输等主要气候应用服务领域，气候可行性论证技术体系初步形成。陕西、内蒙古等10余个省(自治区、直辖市)出台了气候资源开发、利用、保护方面的法规，对气候可行性论证工作开展进行了约束。陕西、广东、海南、江西、吉林等省(自治区、直辖市)对与气候条件密切相关的规划和建设项目的气候可行性论证实行目录管理，涉及安全的强制性评估事项予以审查。另外，各级气象主管机构与有关职能部门以联合发文、签署合作协议等形式推动不同领域的气候可行性论证工作。

2 当前气候可行性论证监管存在的问题

2.1 监管职能约束力不强

《中华人民共和国气象法》赋予了各级气象主管机构组织开展气候可行性论证的职能，但是对监督管理职能没有明确。《气候可行性论证管理办法》虽明确了各级气象主管机构对气候可行性论证工作的组织管理职能，但作为部门规章，约束力有限。一方面表现在气象部门未能在相关项目立项前介入，组织开展气候可行性论证和监管工作；另一方面气象部门对应开展气候可行性论证而未开展的项目、虽开展了可行性论证但违背气候条件和存在气候风险的项目缺乏行之有效的“叫停”机制。

2.2 部门间沟通协作机制不健全

气候可行性论证监管工作涉及政府多个部门，单靠气象部门难以完成。部门间沟通协作机制不健全，涉及安全的强制性评估目录建立进展不一，必须开展气候可行性论证的项目界限不清等问题普遍存在。同时，部分地方未将气候可行性论证工作纳入项目管理部门的审批流程，造成气候可行性论证工作由项目建设单位自愿开展，一些涉及公共安全、重大规划、重点工程等项目未进行充分气候可行性论证就开工建设。

2.3 气候可行性论证社会认知度不高

尽管气候资源保护和开发利用越来越被重视，但是社会公众对气候可行性论证和经济发展的关系认知度不够，对重大规划和重大工程建设与气候相关度认识不够，甚至有些受气候因素影响较大的规划、项目在编制和建设时，气候因素经常被遗漏忽略，造成重大经济损失。例如：1940年，美国塔科马海峡大桥建设时没有进行气候可行性论证，建成不到4个月就造成大风毁桥的事故；国内也有不少类似的事件，湖北松木电厂和广东马坝冶炼厂都是因为没有认真论证气候条件，导致烟体排不出去，被迫减产或停产[6]。

3 加强气候可行性论证监管的思考

3.1 完善法制保障

党的十八大以来，我国更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。国家关于监督管理的规定日益完善，医疗器械生产、物业管理、食品安全、金融服务、检验检测机构等多领域监管办法相继出台。应借鉴其他行业做法，修订完善《中华人民共和国气象法》《气象灾害防御条例》等有关法律法规，进一步明确细化气候可行性论证监管职能，以及相关部门间的协作配合职能。同时，也要尽快修订完善气候可行性论证管理办法，贯彻落实国家治理体系现代化建设和“放管服”改革的有关要求。

3.2 清晰界定监管职责

进一步明确气象主管机构、规划编制和项目建设单位、气候可行性论证机构的职责。气象主管机构应由以气候可行性论证服务为主向以监管为主转变，加强监督管理，组织完善技术规范和实施指南，厘清需要开展气候可行性论证的规划和项目清单，联合有关单位发布清单目录。规划编制和项目建设单位要认真履行开展气候可行性论证，充分采用气候可行性论证结论，组织专家组对气候可行性论证报告进行评审等职责。气候可行性论证服务机构要严格按照技术规范和实施指南开展气候可行性论证,面向市场优化配置资源，不断提升气候可行性论证技术服务能力，努力提高气候可行性论证质量和水平。

3.3 对涉及国家安全的气候可行性论证实施差别化监管

国务院明确规定，重大规划、重点工程项目的气候可行性论证属于涉及安全的强制性评估，对这类评估事项，国务院气象主管机构要通过细化标准和操作规范、制定强制性评估目录、设立评审专家库、纳入审批核准流程等措施，严格监管，确保气候可行性论证落实到位[5]。同时，鼓励其他规划和工程开展气候可行性论证，按照简政放权、放管结合、优化服务的原则，做好监管工作。

3.4 鼓励竞争提高服务质量

发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励社会力量开展气候可行性论证，开展气候可行性论证技术研究，通过适度竞争激发活力，不断提高气候可行性论证服务的质量和水平。同时，有关职能部门要优化完善对气候可行性论证工作的监管和服务，按照国家“放管服”的要求，重点做好事中事后监管和服务工作，进一步规范气候可行性论证机构和论证评估行为，采取对气候可行性论证机构备案，明确细化气候可行性论证报告评审环节，将气候可行性论证机构的处罚结果纳入不良信用信息名单并向社会公示等措施加强监管和服务。