土地管理法修订对农村金融的影响

刘俊杰

2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过了关于修改《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的决定，决定自2020 年1月1日起施行。此次土地管理法的修改，对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等农村土地制度三项改革作出了最新规定，进一步明确了加强土地节约集约利用、推进城乡融合发展的政策导向，在强化对农民土地权益保护的同时，实现了农村土地制度改革的重大创新，对有效盘活农村土地资源、促进乡村振兴和城乡融合发展具有重大意义。如何探寻更加合理有效的金融服务方式来适应农村土地制度改革带来的新变化，是未来金融机构开展三农信贷支持中探索的方向和重点。

土地管理法修订背景

当前，各地在推动实施乡村振兴战略过程中，普遍存在“地、钱、人”三大关键制约因素，建设用地缺乏保障、资金投入不足、农村人才匮乏，而其中的核心是土地要素的有效盘活利用。顺利解决这一问题，需要破除法律障碍。在我国，农村土地制度是国家基础性制度，其改革牵一发而动全身。为审慎稳妥推进这项改革， 我国早在20个世纪80年代开始，就在农村开展了各类土地制度改革试点，取得了一系列成功经验，其成果集中体现在土地管理法的几次修订中。

总体上看，《土地管理法》的实施和几次修订完善，为保护农村土地资源、维护农民土地权益、保障工业化城镇化快速发展发挥了重要作用。但随着实践的发展和改革的深入，现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现：土地征收制度不完善;农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价;宅基地制度不完整，用益物权难落实;土地增值收益分配机制不健全等。针对当前农村土地制度存在的突出问题，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对土地制度改革提出了明确要求，有关部门在党中央、国务院的统一部署下，自2015年开始，在全国33个县级单位开展了农村土地制度三项改革试点。经过几年的探索，取得了明显成效，为本轮《土地管理法》修改奠定了坚实的实践基础，在此基础上， 新修订的土地管理法将上述试点成功经验上升为法律。

主要修订内容

本轮《土地管理法》修订，在充分总结农村土地产权制度改革试点成功经验的基础上，作出了多项创新性规定，从制度上巩固了农村土地产权制度改革的成果。

一是破除了集体经营性建设用地入市的法律障碍。本轮土地管理法修订的最大亮点是允许农村集体经营性建设用地直接入市。修订之前，土地管理法规定，除乡镇企业破产兼并外，禁止农村集体经济组织以外的单位或者个人直接使用集体建设用地，这一规定使农村集体建设用地的价值不能显化，导致农村土地资源配置效率低下，农民的土地财产权益难以实现。新土地管理法允许农村集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式，可交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时，使用者取得农村集体经营性建设用地使用权之后，还可以转让、互换或者抵押。这一修订结束了多年来农村集体建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价的二元体制，实现了城乡土地平等的保护格局，为城乡融合发展扫除了制度障碍，是本轮土地管理法修订的重大制度创新。截至2018年底，试点地区农村集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理农村集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元，试点地区共获得入市收益178.1亿元。

二是进一步完善了农村宅基地管理制度。长期以来，我国实行宅基地一户一宅、无偿分配、面积法定、不得流转的法律规定，导致农村宅基地大量闲置浪费， 农民宅基地的用益物权难落实。有关调查显示，2001年至2011年，全国农村闲置住房5.94亿平方米，折合市场价值约为4000亿元，农村闲置宅基地和闲置农房利用空间巨大。2015年以来，33个试点地区在自愿有偿退出宅基地、宅基地有偿使用、盘活闲置宅基地和闲置农房等方面开展了积极探索，在此基础上，2018年，中央“一号文件”首次明确提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置 办法”。本轮土地管理法的修订，吸收了试点地区的有益经验，在原来一户一宅的基础上，增加宅基地户有所居的规定，同时鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，并鼓励继续开展宅基地“三权分置”改革探索。对于解决农村土地闲置浪费问题、盘活存量建设用地、优化资源要素配置具有十分重要的意义，也为发展新产业新业态、培育乡村发展新动能提供了空间。其中，开展闲置宅基地使用权和闲置农房抵押贷款，是有效盘活农村闲置宅基地资源的重要方式， 也是推进农村土地产权制度改革的重要环节。截至2018年底，试点地区共腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩， 办理农房抵押贷款5.8万宗，金额达111亿元。

此外，本轮修法中，还对土地征收制度、加大农民权益保护、建立国土空间规划体系、保护永久基本农田、合理划分中央和地方土地审批权限以及建立国家土地督察制度等方面内容作出明确规定。本轮修法的总基调是积极稳妥，将看得准的问题、改革实践证明可行的做法上升成为了法律。对一些一时看不准、不成熟的做法，如宅基地的“三权分置”和用益物权保护等，通过进一步扩大试点范围，充实试点内容，为改革于法有据提供更多的实践经验和立法基礎，为下一步改革推进以及法律法规和制度政策的进一步完善预留了法律空间。

土地管理法修订对农村金融发展的影响

长期以来，农民融资难的困境主要在于缺乏有效抵押担保物。而农民最大和最具融资价值的财产——土地，其抵押融资受到法律的严格限制，为打破这一瓶颈， 满足现代农业发展的信贷资金需求，中央在系统总结前期试点经验基础上，对《土地承包法》《土地管理法》等相关法律法规进行了修订，赋予了土地经营权、集体经营性建设用地使用权和住房财产权依法合规进行抵押、担保的权能。这一法律修订打破了农村土地资源抵押融资的制度壁垒，畅通了金融资源进入乡村的渠道，促进了农村土地资源资产和金融资源的有机衔接。

一是为农村土地金融发展提供了广阔空间。新修订的土地管理法赋予了集体经营性建设用地使用权和住房财产权抵押担保权能，我国农村集体经营性建设用地和闲置宅基地资源面广量大，以此作为抵押品，具有贷款主体广、押品价值高等优点。通过发展上述两权的抵押贷款，一方面农民可以从金融机构取得中长期融资贷款，缓解了发展现代农业的资金难题，另一方面将大大拓展农村金融机构的土地金融业务，推进三农信贷担保结构优化，吸引各类金融机构进入农村金融市场，为农村金融提供了广阔空间，对农村金融业的发展影响深远。

二是对农村金融服务模式创新提出了更高要求。由于目前我国土地产权不够清晰、土地流转市场发育不完善、价格发现机制不健全、价值评估方式和手段滞后， 加上金融机构缺少土地抵押物化解风险的渠道和机制等，土地管理法修订为农村金融业发展带来新机遇的同时，也会带来一些风险与挑战。比如，有的地方在集体建设用地建设租赁住房项目上，由于项目回收期过长，影响了金融机构参与的积极性;宅基地由于产权不清晰，超占、私建等历史遗留问题较多，会带来抵押担保风险，这些问题和挑战都对农村金融机构的服务方式创新提出新的更高的要求。

金融服务创新助力农村土地产权制度改革

针对新土地管理法修订带来的金融机遇与挑战，金融机构要按照“有利于降低成本、有利于防控风险、有利于实现可持续发展”的总体要求，积极做好服务模式创新。

一是健全金融服务农村土地产权制度改革的政策体系。针对农村土地产权制度改革释放的金融需求，金融机构要做深做细适应农村土地产权制度变迁的顶层设计和政策配套，完善支持农村土地产权制度改革的政策体系，量身定制有针对性的金融服务方案，助力现代农业发展和农民增收。

二是创新农村土地产权的金融服务模式。紧贴发展现代农业、推动乡村振兴的实际需求，结合现代农业产业园、田园综合体、特色小镇等三产融合、休闲农业和乡村旅游项目，探索集体经营性建设用地使用权中长期贷款模式以及宅基地使用权和住房财产权抵押贷款方式，通过服务模式创新有效盘活面广量大的农村集体建设用地和闲置宅基地资源，实现金融服务农村产权制度改革的长效机制。

三是完善农村土地产权金融服务的风险防控机制。探索完善农村集体建设用地、宅基地使用权等抵押物的准入机制、押品价值评估方式、抵押物处置变现办法等相关规范措施，結合集体经营性建设用地和宅基地的自身特性和抵押贷款的相关法律政策，健全有针对性和差异性的抵押率、贷后监管、风险管理等方面的办法要求，平衡好抵押担保等业务开展和和防控风险的关系。

（作者系农业农村部农村经济研究中心改革试验研究室副主任、副研究员）