基于PPP模式下工程造价管理

闫爱姣

（山西建筑工程集团有限公司 山西省运城市 044000）

1 基于PPP模式下的工程造价管理现状

1.1 PPP项目的工程造价控制不当，加大政府支出责任

分析当下我国PPP项目发展实际情况可知，社会资本方介入的时间是项目成立后，采用的工程造价是投资估算或设计概算。若PPP项目在前期总投计算阶段导致工程造价偏高或偏低，同时政府没有展开严格的审计监督工作，就很容易导致PPP项目投资控制不当，从而使政府承担更大的财政支出责任[1]。

1.2 项目公司是PPP项目管理的主体，且政府负有监管职责

项目公司既是PPP项目的管理主体，也是投资主体，但政府才是PPP项目的最终决策主体。由于政府对PPP项目的操作模式缺乏钻研，专业知识相对薄弱，且官本位思想致其合作意识淡薄，仍然把社会资本方当成单纯的施工单位对待，在造价管理流程、制度执行、责任承担、PPP项目认知上存在明显偏差，以致于社会资本方在造价管理实施过程中遇到许多阻力。

1.3 造价管理者身份双重以及各利益方的关系混乱

从本质上分析，基于PPP模式下与工程有关的利益方相对比较多，而且彼此之间的关系尤为复杂，由此工程造价管理过程中一定要明确彼此的具体关系，准确界定工程造价管理的核心主体，详细规定工程造价管理工作流程，从而才能够形成合力，切实提升工程造价管理成效。第一，针对社会资本方、工程造价监管者的双重身份，必须要进行严格控制，以规避对政府工作造成的不利影响，同时建立科学、可行的造价管理规范与流程，促进项目正常实施，这也是保证工程造价管理有效落实的前提与基础。

1.4 工程前期设计阶段存在的问题

在项目的前期观察与设计阶段，项目勘测的数据和设计方案很容易受到人为影响，数据和方案容易出现一定的偏差，在工程造价的编制预算中没有做到对项目造价的动态管理，如果不能进行有效的对比和校对，很容易导致项目成本的增加，拖延项目的进度，影响项目的完工质量。

2 基于PPP模式下的工程造价管理措施

2.1 明确PPP项目属于政府投资范畴

社会资本方作为PPP项目投资主体，是由其进行投资与建设的，但是一般会通过财政资金予以差别补贴保障，使项目正常建设与回收[3]。PPP项目归为公共项目的范畴，以PPP模式将项目交给社会资本方负责建设与运营，若是在此过程之中出现了严重性问题，则政府仍然需要承担相应的社会风险。基于此，针对每一项公共项目，都需要政府进行严格、有效的监管，其中必须高度重视的就是投资监管与造价控制。

2.2 编制适用于PPP项目造价控制的指导性意见指南

投标人为了能够在激烈的竞标中胜出，往往会选择减小经济利润的形式。所以项目的概算价和中标价就会出现较大差距。根据《深圳市建设工程施工招投标年度下浮（2015）》，工程项目去除非竞争性的有关费用之后，各种类型的工程项目，其中标价对招标控制价的相应下浮率处于12%～27%。对此，基于PPP模式下工程项目招标阶段确定的概算价或者是估算价，就是承包商获得合理经济利润的基本形式。编制适用于PPP项目造价控制的指导性意见指南，将指导概算价作为重要依据，能够有效解决“两标并一标”下存在的投资失控问题。另外，需要建立适用于PPP项目的管理机制，目前PPP项目主要选择的是差异化计价依据，并没有建立统一化的管理机制。所以PPP项目在具体执行过程中必须选择科学、可行的估算编制和计价形式，针对新建项目需要建立专门的价格估算编制。

2.3 编制PPP项目投资评审制度

PPP项目的前期预测数据直接关系到PPP合同内容的签订，所以必须进行严格评审。PPP项目需要完成物有所值论证和财政能力论证，然后以此作为依据，确定工程项目是否可以选择政府与社会资本方相合作的形式。其中物有所值论证与财政承受能力论证，主要包含概算指标、行业成本以及收益情况等。

针对PPP项目而言，政府财政支出计算基数是项目建设造价数据，所以必须加强评审。一般状况下，PPP项目合同或特许经营协议需要确定工程项目建设财政补贴额度，可以选择的计算公式等。根据财金[2015]21号文件，其中指出了有关条款与计算公式，项目总投资是政府补贴计算的重要基数之一。

制定PPP项目的投资评审机制，必须以科学、可行的评审依据作为重要支撑。从本质上分析，PPP项目投资根本性目的就是提供公共产品与公共服务，同时政府会以公共资源或者是财政支出的方式参与，所以应该将其归入到政府投资评审工作范畴。基于此，有关部门需要适当地优化与完善政府投资评审机制。

2.4 确保各个投资阶段工程造价的精准度

从本质上分析，投资决策是循序渐进、逐级深入的一个过程，各个阶段做出的投资决策也是不同的，所以工程造价精度也有所区别。以项目规划阶段与项目建议书阶段为例，通常情况下投资估算误差大约为±30%；以可行性研究为例，投资估算误差大约在±10%之内。针对工程项目建设的所有阶段，通过工程造价形成投资估算、施工图预算、合同价以及竣工结算价等，而且这些造价形式事实上是前者控制后者，后者又是对前者的有效补充，存在着相互作用关系。基于此，必须高度重视项目决策，选择科学、可行的估算方法，结合有效、真实的数据资料，准确地完成投资估算的计算工作，这样可以将造价有效控制在规定范围之内，防止出现“三超”问题，从而达成工程投资控制目标。

2.5 建立适用于PPP项目的竣工结算与财务决算制度

政府在PPP项目建设期并不会向社会资本方支付相应的建设成本，而是通过综合分析PPP项目建设成本、运营成本以及项目绩效考核等有关要素，然后通过补贴的形式且按照运营年度完成补贴与支付。在此过程中，PPP项目成本补贴额度是将竣工结算与财务决算审核之后确定的数据作为基准。基于此，有关主管部门必须建立适用于PPP项目的竣工结算与财务决算制度，从而达成政府与社会资本方在资产形成、资产折旧以及资产移交等方面的实际需求，实现财政资金的科学、高效使用。

3 总结

在新时代背景下，建筑市场竞争愈发激烈，特别是PPP模式的推广，工程项目建设往往能够吸引大量的社会资本，从而在一定程度上缓解政府财政压力。基于此，政府部门必须高度重视PPP项目造价管理工作，建立适用于PPP项目造价管理的指导性指南、投资评审制度以及项目估算指标体系等，从多角度、多层面规范PPP项目造价控制工作，以确保PPP模式的可持续发展。