新开发区政府投资项目管理存在的问题及对策研究

王 进

上海桃浦智创城开发建设有限公司 上海 200331

改革开放以来，政府在全国各地设立多个开发区，充分利用当地自然资源、资本资源和劳动力资源的优势，促进经济发展和就业。随着近几十年中国经济的飞速前进，越来越多新开发区的规划出台，新开发区的政府项目管理也逐渐成为一个重要的问题。政府工程项目一般具有投资金额大、建设工期长、专业性强等特点，需要协调各方资源进行配合。对新开发区的政府工程项目来说，其推进还可能受制于地理位置、基础设施等因素。

目前已有一些学者针对政府投资项目的问题提出了一些分析和对策。王颖[1]对现有的工程项目管理模式进行了总结，并从中提出了相应的改进措施。翟春城[2]通过分析，按照“一会三函”审批的项目提出了一些管理改进思路。樊志军[3]通过分析县级政府投资项目存在的问题，提出了加强政府投资管理的几点建议。李珍英等多名学者[4-8]也各自针对政府工程建设项目中存在的问题进行了分析并提出相应的对策。Anbari等学者[9-10]针对项目后评价体系进行了研究，为政府项目管理提出了新的管理方法。

1 新开发区政府项目管理的特点

1.1 系统性的内容管理

新开发区的项目管理具有全过程、全要素的特点。全过程管理涉及项目前期的手续办理、招标、采购、设计、工程施工、竣工验收以及后期运维等一系列过程；全要素是指一些关于控制和管理项目的因素，例如成本、进度、质量、安全等。项目管理内容的系统性表现为全过程与全要素维度内容的相辅相成，二者不可分离。

对于全过程和全要素两个维度，每一个环节都需要有专业的人员来进行管理，通过明确的分工职责，来实现团队协作，以及实现项目管理的系统性。同时，还需要有熟悉整个工作流程的负责人员，来统筹规划整个团队。这对开发区项目管理人才储备提出了很高的要求，既需要术业有专攻的技术人员，也需要拥有全局视野的管理人员。

在新开发区的项目管理规划中，项目管理的每一个过程、环节，以及每一个相关要素，都必须有一个清晰的部署和规划，在方案中明确整体的框架，再分别实施。当一个系统性的结构搭建成功后，后期工程的推进效率可以得到明显的提升。

1.2 动态性的过程管理

工程项目在建设过程中，无时无刻不在发生着变化，同时，因为开发区的政策指导文件在不同阶段也会有调整，导致项目后期的投资情况也会发生变动。管理过程的动态性会给开发区的政府项目管理带来一定难度。

动态项目管理会为工程起到支撑作用，同时，具体项目过程中引发的新需求，做到及时回应，这时候需要项目管理人员具有准确的判断力和敏锐的洞察力，思考如何沟通、调整，以满足团队的需求，而不是一味地按照最初的计划去拒绝创新的想法，违背事物不断发展的原理。

2 常见的管理模式

2.1 基建组管理

政府设立基建组或者基建处，对项目工程进度进行监管，是一种传统的管理模式。基建组的工作职责一般包括但不限于负责现场安装、改造、调配工作；负责材料预算、清购、核算；负责现场技术指导与监督；负责工程完工后质量检查等方面。

2.2 项目法人责任制管理

项目法人作为独立机构，负责项目的整体策划、可行性研究、资金筹集、建设、生产经营等全过程。项目法人可以在工程建设中发挥重大的作用，并且在该制度下，工程管理可以明确责任主体、责任范围、风险承担方式、目标和权益。

2.3 设立工程指挥部

政府工程项目由于其建设规模，建设涉及多方利益，对于协调工作有较高的需求，而工程指挥部的管理形式基本满足了这类需求。工程指挥部的人员一般从相关部门临时抽调，项目完成后指挥部解散。

2.4 代建制管理

代建制是政府对项目管理单位进行公开性招标，评估出具有较强综合实力的单位来管理政府投资项目。该模式下，当政府确定好中标单位后，该单位将会对整个项目管理工作全权负责，并且在竞标过程中，代建单位可能会在考量了多方成本因素后，提报更具有竞争力的价格，有利于政府部门控制预算。

2.5 专业机构咨询

随着社会分工精细化，政府还可以聘请专业机构来进行项目管理。目前，有许多机构正从事专业的咨询工作，运用科学的理论和专业咨询师的经验，编写投资项目的可行性研究报告、项目建议书、项目申请报告、资金申请报告、规划咨询、评估咨询等。

3 新开发区政府投资项目问题分析

3.1 项目前期准备工作不足

3.1.1 前期工作流于形式

工程项目正式施工前，需要进行一系列的前期准备工作，为项目的顺利开展奠定基础，但是由于各种原因，部分开发主体对于项目前期工作的重视程度不足。例如项目前期需要编制项目建议书、可行性研究报告、项目预算等多种材料，但由于重视程度不足、时间压力等原因，导致其编制重点仅注重格式的正确性和内容的完整性，而忽视了数据的真实性和准确性。各类资料编制流于形式，缺乏科学的论证和分析，甚至存在数据套用和造假的行为，为项目后续的建设和使用带来了潜在的风险。

3.1.2 勘察设计工作不重视

项目前期，勘察设计是最为重要的一环，它为工程后续的审批、设计、施工、使用提供了重要的依据和基础。但由于进度压缩、资金不足等原因，部分项目对其项目所在地的地质情况、土地类型、周边环境等，没有进行深入的调研和勘探，导致后期出现设计多次变更、审批无法通过、施工出现安全事故等各种不良后果，给工期、质量以及人民的生命财产安全带来了巨大的隐患。

3.1.3 项目决策不合理

由于政府投资项目的特殊性，其最终决策权由领导掌握或严重受领导影响，这对领导和相关部门的专业水平提出了严格的要求，同时也增加了政府的压力和负担。在实际情况中，由于相关人员对领导的权威性的畏惧或者不愿意承担责任，往往对于领导的决策不愿提出合理的意见和建议，一切以领导最终决策为准；同时由于新开发区项目数量大、情况复杂，导致领导无法掌握所有项目完整的信息，致使部分决策不合理，导致项目出现变更频繁、重复施工等情况。例如由于设计变更，将未涉及动迁的土地划入红线范围，导致土地审批无法完成，项目从而无法施工；或者由于前期规划失误，导致道路完工后发现需要进行管廊施工，使得完工道路被重新开挖。这类情况的发生使本就紧张的进度和资金雪上加霜。

3.1.4 资金缺乏统筹规划、统一分配

新开发区由于其特殊性，经常会有大量不同的项目需要同时开发，然而各项政策和相应部门却往往不能与之配套，导致资金缺乏统一的规划与分配。同时各部门间缺乏统一规划，只关注自己部门权责范围内的资金安排。而且由于制度约束的不完善以及缺乏相应的激励办法，使得部分管理者对于资金管理缺乏动力，导致监管不严，从而致使各类国有资产流失。而同时由于前期工作流于形式，各项数据不准确或不真实，导致投资概算无法做到科学合理，同时也导致由于设计深度不足造成的后期多次图纸变更或改变红线范围。这些现象导致后期资金实际投入可能远超前期概算。

3.2 项目管理混乱

3.2.1 各部门之间职责不明确

由于新开发区的重要性和特殊性，政府部门的权责一般会进行重新划分，甚至可能出现增减部门的现象。而由于大量项目开发的进度压力，没有时间制定配套政策或组织系统性的调研、学习，经常会出现各部门管理制度不完善、权责划分不明确，各经办人对新的部门权责不明晰等现象，这导致多部门进行项目管理时会出现互相推诿或者重复工作的情况。

3.2.2 人员专业性不强

由于大多数城市发展已出现饱和，故新开发区多位于城郊或更偏远的未开发区。这首先导致当地现有政府官员的素质无法达到管理大量新开发项目的水平，同时调派来的专业性人员又对当地情况、各部门制度、办事流程不熟悉，这导致了政府部门的人员出现不专业的情况。同时由于项目负责人主要由开发主体的领导担任，而建设项目的复杂性，对项目负责人及其下属的专业性要求很高，故大量的项目开发导致人员的素质参差不齐，无法达到要求。而且由于地理位置偏远，导致愿意参与建设的专业性人才积极性不高，单位很难做到充分动员，同时对参与建设的人员，如项目经理、项目总监等管理性质的岗位，经常会出现到岗率不高，由现场其他人员代其工作的情况。

3.2.3 管理过程混乱

由于新片区开发进度压力过大，对审批、勘察、施工等流程的时间要求十分严苛，为了赶进度，在实际操作中，往往出现不合规的情况。例如由于时间不足，流程简化等情况，往往出现在前期资料不齐全、设计深度不足、前期勘察不充分的情况下完成了所有的审批流程，拿到了施工许可，甚至没有拿到施工许可就已经开始施工，这导致了实际施工的结果与审批通过内容大相径庭，可能导致设计多次变更、部分土地无法拿到相应证件等情况，造成时间和资金的浪费。同时，由于进度压力过大，导致各参建单位将注意力只集中在加快进度上，从而对安全生产以及现场管理重视程度不足，为安全事故埋下了隐患，也影响了新开发区形象，甚至可能威胁到人民的生命财产安全。

3.2.4 管理者缺乏积极性

由于政府项目的特殊性，其所有者和使用者不统一，开发主体往往会出于自身利益的考虑，将风险转嫁给政府或者采用使自身利益最大化的方案，同时由于政府投资项目多为非营利性项目，其最终价值往往难以精确衡量，这些情况导致投资远超预算、随意扩大建设规模、随意提升质量标准等情形层出不穷。但是这些情况发生后，追究相关责任人的责任却很困难，这就导致国有资产流失、自然资源破坏，甚至贪污腐败等情况的产生。同时由于政府项目由政府财政投资，使得开发主体没有很大的资金压力，而由开发主体自己投资的项目资金压力却很大，所以往往将各种资源向自身开发项目倾斜，管理也缺乏前瞻性和主观能动性，采取政府说什么就做什么的管理模式，加大了政府的工作量和协调监管的压力。

3.2.5 管理模式存在不足

对于基建组管理模式，由于基建组所涵盖的职责过多，对于具体的分工不够细化，责任无法完全落实到人，相对来说这种管理模式会比较粗放，同时加大了政府部门的工作压力。

项目法人责任制对负责人的专业性提出了严格的要求，同时目前的项目法人责任制还不完善，实际操作过程中存在监管漏洞。

工程指挥部是临时抽调组建而成，缺乏专业性，同时项目完成后立即解散也不利于相关人员积累经验，无法提升其管理水平，同时由于缺乏相应的激励体系且不承担决策风险，无法调动相关人员的积极性。

代建制在我国发展还不完善，相关的制度也不齐全，导致出现管理水平不足、费用增加等情况，同时该模式建设周期较长，也不利于新片区开发。

对于专业咨询机构来说，咨询师能起到辅助、建议的作用，但很难代替决策者决策，因为咨询师对新片区的具体情况了解不足，不能全面地考虑，只能提出专业性的建议供决策者参考。

3.3 各现有体系、制度不健全

3.3.1 政策不完善

由于新开发区往往处于经济未开发区，发展相对于中心城区较为缓慢，所以其现有的政策制度与即将迎来的大规模开发不匹配。而由于时间原因，针对新开发区项目新制定的政策、流程、制度等无法做到完善，经常会出现各种漏洞，同时经办人也很难在短时间内熟练地掌握全部内容，并正确地将其落地实施。而且由于新开发区政府投资项目的特殊性强、规模大，往往采用一事一议的管理模式，具体项目具体分析，不仅加大了政府部门的工作量，同时也使得相关政策流于形式，缺乏科学的总结和论证，使得相关政策很难落地和推广。

3.3.2 新的管理体系不完善

由于和政策不完善存在同样的原因，新开发区往往还存在管理体系的不完善，原有的管理体系完全无法适应即将到来的大规模开发，而新建立的管理体系往往又不够完善，存在管理没有闭环的情况，如对于违规行为没有相应的处罚办法或相关部门没有相应的权力处罚等。同时，政府为了适应新开发区而进行的部门调整，可能会导致各部门职能出现重复或不够明晰，甚至出现权力真空。管理过程中，由于职责的不明确导致没有部门参与管理，出现问题又相互推诿，这给项目的管理和监督带来了很大的阻力。同时由于缺乏流畅的信息沟通，导致各部门信息不对称，可能导致重复工作，部门间协调困难等情况。

3.3.3 缺乏有效的后评价体制

由于各新开发区从总体方案的提出，到规划建设，再到竣工以及后期的运营，对于单个项目来说进度要求十分严格，同时又存在大量项目同时开发的情况，导致各开发区没有时间对现有项目进行深入完整的调研以及进行项目后评价。同时我国的项目后评价体系尚未完善，对已完工项目缺乏项目后评价机制，而且由于各省市之间信息交流不充分，不能做到各省市对已开发项目后评价结果和分析进行充分共享，使得已开发项目的经验教训无法得到及时反馈。

4 新开发区政府投资项目管理改进措施

4.1 项目准备阶段改进措施

在项目开始之前，做好必要的调研、规划、勘察、设计等，是项目成功不可或缺的一部分。落实到工作中，则需要在项目开始之前，有一份完善的可行性研究报告、勘察设计资料、准确的概预算等相关信息，作为项目开展的基础。

首先，需要明确该开发区的基本情况，如某些开发区的地理位置虽然比较优越，但是却缺乏足够的公路、铁路等基础设施，难以吸引新的投资等。然后，要针对开发区特点编制相应的资料，如可行性研究报告、施工图纸、概预算等。同时要建立严格的审核制度和配备专业人员的审核部门，对资料进行审核并根据相应的资料对决策者提出专业性的意见和建议，减轻决策者的负担，同时也能够提升决策的效率和准确性。同时对于资金也应当由专业部门进行统一的规划和分配，避免信息不对称和资源浪费。最后，明确参建主体的责任和义务，并制定相应的管理办法，使得方案落实到实地时有据可行。

4.2 建立高效合理的审批流程

由于新开发区对时间的严苛要求，传统的审批模式已经不能满足如此大规模的片区开发，因此应该针对该开发区的具体情况对现有的审批模式进行改进和创新，做到简化审批手续，精简审批环节，同时要形成具有普遍性、可操作性的常规审批模式，例如雄安新区采取的“一会三函”模式。但是在改革的同时也要注意不要一味地照搬其他地区的审批形式，要结合自己片区的特点，制定符合该片区的审批流程。最后，由于前期审批工作的精简，必然会存在一定的隐患，因此要加强政府的监管措施和力度，对于还未报审的项目，相关部门应该将工作前置，提前介入了解，同时在审批完成后，也应该加强相应的监管，以消除由于审批流程精简而带来的隐患。

4.3 项目施工阶段改进措施

由于新开发区的项目规模和管理难度，传统的管理模式不能满足其要求，因此要针对其特殊性进行相应的改革和创新。首先，可以对这些项目进行集中化管理，成立建设综合协调中心，由各部门专业人员参与，对各类项目进行统一管理，这样能加强各部门沟通，同时提高协调效率。另外，为了更进一步提升信息沟通能力，应该建立信息化管理平台，不仅能加强信息的流通，而且能完善信息的收集整理。同时由于建设规模大、管理难度高、专业性强，此时应该采取聘请第三方的形式进行管理，如采用第三方巡查、全过程工程咨询等形式，不仅减轻了管理者的工作压力，同时也能得到专业化的针对性服务。同时要针对新片区的特性，制定有特色的管理办法或者相应的法律法规，并且加强监管力度，对于违法违规的项目要进行有效的处罚。

对于工程质量和安全生产也要加强管理，同时引进先进的技术工艺，如装配式建筑、BIM技术等，加强城市运营“一网通管”，对重大危险源进行全覆盖监控，做到第一时间发现、第一时间预警、第一时间处置。

4.4 建立完善的项目后评价机制

项目后评价是指对已经完成项目的目的、执行过程、效益、作用和影响所进行的系统的、客观的分析，包括：项目目标评价、项目实施过程评价、项目效益评价、项目影响评价和项目持续性评价，主要内容是针对项目立项时的目标完成情况，财务和经济情况，经济、环境、社会影响，项目的可行性和可重复性，整个项目周期的管理工作等进行全方位的分析和评估。

通过项目后评价机制，对已建项目的优缺点进行总结，找出可以复制的优点，避免出现犯过的错误或找到解决方法，能够提升政府部门未来决策的效率和可行性。同时通过进行项目后评价也能对各参建单位的行为进行管理和约束，项目各阶段的管理都会被进行再次评估，这对各参建单位也起到了激励和警示的作用。

对于新开发区的已完成的项目，可以有专门的人员为该项目的工程管理全过程建立一个完善的档案，记录该项目的管理进程以及产出的成果，同时也需要反馈在过程中所发现的问题。该回顾评价机制不仅可以帮助项目管理人员作出全面的总结，提升项目管理水平，同时，该档案的回顾评价也将作为以后新的开发区政府进行项目管理的宝贵经验和参考。

在前期的准备过程中，我们的可行性研究报告已经对项目中可能存在的问题提出了合理的假设，项目结束后，管理人员可以根据实际情况，去验证之前提出的假设是否合理。在回顾的时候不难发现，一部分假设会与期望值比较接近，但另一部分会因为现实中的主、客观影响因素和突发事件，偏离原计划。此时，找出原因并且进行深入的分析、回顾，不仅仅是对于项目的总结，也是为了下一次项目管理的提升积累更多的经验。

项目后评价机制也是对于项目管理知识的整合，要求项目管理人员充分运用工程造价、结构、地质、材料工程等多种专业的理论知识，结合实际情况来进行检验，才能更好地适应后评价机制的目标。

同时，应该建立统一的项目后评价管理体制，从国家层面制定相应的法律法规，规范相关环节。地方政府间应积极配合，加强信息共享，同时也要结合实际情况，制定适合该地区的具体的管理办法，将项目后评价体系落到实处。

5 结语

在国家政策的大力扶持下，未来几十年会有越来越多的开发区规划，而其中工程建设管理的问题需要引起相关单位的重视。现有的代建制、工程指挥部、项目法人等管理方式仍然存在许多弊端，因此，新开发区的规划和管理需要找到一条更适合区域的路线，充分考虑地理、人文等因素，完善项目前期准备工作、优化审批流程、加强施工阶段的监管力度，并且建立成熟的后评价机制，使得新开发区的政府项目管理形成一个完整的闭环，提高管理效率。