贵州省生态环境损害赔偿制度改革试点经验及启示

高庚申，王登建，毛金群，黄婉玉

(1.贵州省环境科学研究设计院，贵阳 550081；2.贵州省监控中心，贵阳 550081)

前 言

我国自改革开放以来在经济持续高速增长、工业化和城镇化进程加速的同时，也引发了日益突出的生态环境问题，排污者造成的重大环境污染和生态破坏损失得不到赔偿，公众的环境权益和生态系统得不到保护[1]。党的“十八大”把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局，明确提出大力推进生态文明建设。生态环境损害赔偿制度改革作为生态文明体制改革的内容之一，是党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中所涉及的深化改革的具体实践。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《决定》提出，要“建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系,实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度,完善环境治理和生态修复制度,用制度保护生态环境”[2]。《决定》开启了新一轮改革进程，对生态环境保护具有深远的意义。2015年，中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)，并授权贵州等7个省市部署开展改革试点，《试点方案》的目标为，“通过试点逐步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等，形成相应的鉴定评估管理与技术体系、资金保障及运行机制，探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度，加快推进生态文明建设”[3]。

欧美等国家或地区针对环境污染事件的解决相继制定了一系列法律与技术导则[4-5]，有效解决了污染事件的环境修复和损害赔偿问题。作为世界上第一个对环境损害问题施行彻底严厉制度的国家之一，美国创造性地构建了一套完整的自然资源环境损害评估制度。在法律方面，形成了以超级基金法、石油污染法、清洁水法为基本框架的环境损害赔偿与责任追究立法体系；在工作层面，形成了以内政部及其下属机构与/或国家海洋与大气管理局与/或责任方为主，农业部、环保部等联邦部门、州相关部门共同组成自然资源损害评估委托方，由具备损害评估能力的咨询公司与/或高校、科研机构具体承担，公众参与的工作模式；在技术方面，DOI与NOAA评估规则构成了美国自然资源损害评估的基本框架；在资金保障方面，环境损害赔偿专项基金为赔偿与修复的主要资金来源。美国的环境损害赔偿经验已经比较成熟并广为世界其他地区所借鉴。欧盟，在法律方面，环境责任指令是欧盟指导成员国进行环境责任界定与开展环境损害赔偿的核心法律；在工作方面，各成员国根据各国法律体系组织实施；在技术方面，正在开发REMEDE项目，尝试建立自然资源损害评估模型库、方法库与案例库；在资金保障方面，欧盟国家更青睐于环境责任保险制度，新环境保护法(2007)要求环境责任保险同时承担传统损害赔偿和环境污染治理费用。总体上看，与欧美发达国家相比，我国生态环境损害赔偿评估制度体系在法律法规、工作机制和技术方法等方面都处于起步阶段，存在明显不足，主要表现在：法律体系方面，没有专门针对生态环境损害立法，损害赔偿与公益诉讼等机制不健全，缺乏具体可操作的实体法和程序规定。工作机制方面，中国生态环境资源的管理权责散落在环保、农业、海洋、林业等不同部门，生态环境资源管辖权不明确，无法形成统一高效的联动机制。技术体系方面，处于起步阶段，各部门没有形成统一规范的评估程序与技术导则，导致不同部门和机构的评估结果差异大，难以被法院采信。资金保障方面，尚未建立有效的环境赔偿资金保障制度，导致我国环境损害赔偿远不到位。

贵州省地处长江珠江上游，65.7%的国土属于长江流域，是长江上游重要的生态屏障。习近平总书记强调，贵州要守住发展和生态两条底线，正确处理发展和生态环境保护的关系，在生态文明建设体制机制改革方面先行先试，实现发展和生态环境保护协同推进。作为中国首批国家级生态文明试验区，贵州省积极推进生态文明建设，在2016年贵州率先启动生态环境损害赔偿制度改革，出台《贵州省生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案》，紧紧围绕“实施方案”确定的八个方面主要任务，以健全补齐生态环境损害赔偿的民事法律制度为目标，以破解“公地悲剧、企业污染、群众受害、政府买单”问题为导向，按照“谁污染，谁治理；谁破坏，谁恢复”的原则，以案例作为抓手，全面推动试点工作的开展。2017年12月已完成全部试点工作任务，贵州生态环境损害赔偿制度改革试点走在全国前列，工作取得明显成效，发挥了示范作用。近年来，贵州省在生态文明建设方面取得了丰硕成果，总结生态环境损害赔偿制度改革试点经验，对于守住发展和生态两条底线，走生态优先、绿色发展之路，实现绿水青山就是金山银山有机统一具有重大意义。为此，作者在参与我省环境损害赔偿制度改革试点工作的基础上，尝试对贵州省生态环境损害赔偿制度改革试点经验做总结，以期为其他省市在生态环境损害赔偿制度改革全面试行工作中提供借鉴。

1 生态环境损害赔偿改革试点经验

1.1 损害鉴定评估能力鉴定得到大力提升

开展生态环境损害赔偿改革试点工作的前提是需要具备环境损害鉴定评估的能力。《试点方案》要求，“试点地方要加快推进生态环境损害鉴定评估专业机构建设，推动组建符合条件的专业评估队伍，尽快形成评估能力。研究制定鉴定评估管理制度和工作程序，保障独立开展生态环境损害鉴定评估，并做好与司法程序的衔接。为磋商提供鉴定意见的鉴定评估机构应当符合国家有关要求；为诉讼提供鉴定意见的鉴定评估机构应当遵守司法行政机关等的相关规定规范。”贵州省环境科学研究设计院作为贵州省开展环境损害鉴定评估的唯一技术支撑单位，充分利用自身优势，开展了大量创新性的工作，实现了生态环境损害鉴定评估在贵州的引领示范，2016年顺利入围原环保部第二批《环境损害鉴定评估推荐机构名录》，2018年获得贵州省首家环境损害司法鉴定资质，实现了与司法程序的有效衔接，业务范围包含：污染物性质鉴定、地表水和沉积物环境损害鉴定、空气污染环境损害鉴定、土壤与地下水环境损害鉴定、其他环境损害鉴定(噪声)等五个类别，共有16人具备司法鉴定人执业证。目前已完成10余起环境损害鉴定评估案例，生态环境损害鉴定评估案例实现从无到有的突破。在开展典型案例评估的同时，贵州省环科院注重加强基础理论研究，围绕生态环境损害鉴定评估开展各类科研课题、项目申报及地表标准制定。贵州省试点以来，环境损害鉴定评估技术能力得到大力提升，为生态环境损害赔偿改革试点工作走在全国前列提供了强有力的技术保障。

1.2 定量化方法制定—开展案例评估，推动生态环境损害赔偿试点工作任务取得突破

贵州省以案例为抓手，依托案例进行先行先试，推动生态环境损害赔偿制度改革试点工作落地生根。2016年以来，贵州省环保厅通过排查各类环境违法事件60余起，最终确定4起开展环境损害鉴定评估，案例类型包含固体废物非法倾倒、废水非法排放、土壤重金属污染、突发水环境事件。代表性案例—《贵阳开磷化肥有限公司大鹰田废渣倾倒环境损害案例》，本案为中国首例省级政府提起的生态环境损害赔偿案件。2012年6月，息烽诚诚劳务与贵阳开磷化肥两家公司签订《委托劳务协议》，由息烽诚诚劳务承担贵阳开磷化肥污泥渣清运工作，将污泥渣运往贵阳开磷化肥建设的交椅山渣场。2012年底开始，息烽诚诚劳务在未办理任何堆存或倾倒手续的情况下，开始将污泥渣运往大鹰田地块内非法倾倒，2015年底停止运渣。堆场长360m，宽100m，堆填厚度最大50m，占地约100亩，目前堆存量约8万m3。

贵州省环境科学研究设计院对该案件进行环境损害鉴定评估，并出具《贵阳开磷化肥有限公司大鹰田废渣倾倒环境污染损害评估报告》，为本案环境损害赔偿提供了基础依据。贵州省生态环境厅作为政府的代表(权利人)与贵阳开磷化肥有限公司、息烽县诚诚劳务公司(义务人)开展了磋商，两家赔偿义务人承担的生态环境损害赔偿责任经费达900余万元，正式签订生态环境损害赔偿协议，两家公司提出生态环境损害修复方案，经省环境保护厅同意后组织实施，并于2017年8月30日前完成修复并评估，当前生态修复工作已全部完成，生态环境已恢复到了基线水平。通过息烽大鹰田违法倾倒废渣案例，贵州结合省情探索出有关生态环境损害赔偿磋商机制的一整套法律文书，推动贵州省生态环境损害赔偿试点工作取得多项突破。2018年世界环境日中央电视台《焦点访谈》栏目以《谁污染、谁赔偿》为题，以本案为素材对贵州省生态环境损害赔偿制度改革试点工作创新举措进行了专题报道，引起强烈社会反响，起到了良好的示范效果。

1.3 生态环境损害赔偿法制建设取得突破

1.3.1 突破赔偿权利人主体资格限制：根据《试点方案》，国务院授权贵州省人民政府是唯一的生态环境损害赔偿国家权力人。在试点期间，无论是开展生态环境损害赔偿磋商、签署生态环境损害赔偿协议，还是申请司法登记确认、提起生态环境损害赔偿民事诉讼、人民法院下达判决书、裁定等均涉及大量法律文书，都需以省政府名义去实施，难度较大。为此，贵州省生态环境厅会同贵州省高级人民法院、贵州省法制办等有关单位研究，报请贵州省人民政府印发了《贵州省人民政府关于指定省环境保护厅等相关部门代表省人民政府行使生态环境损害赔偿权利人有关事项的通知》，通过概括性委托指定省环保厅、国土资源厅、住房城乡建设厅、水利厅、农委、林业厅、交通运输厅等七个涉及生态环境保护职能的省有关部门，代表省人民政府行使生态环境损害赔偿权利人权利。突破了赔偿权利人主体资格限制，是贵州在生态环境损害赔偿制度改革试点中的首创之举，破解了改革试点中受权利人主体资格限制这一突出问题，加快推进了贵州改革试点工作进程。

1.3.2 建立生态环境损害赔偿磋商机制：生态环境赔偿案件发生用什么方式解决生态环境损害赔偿问题，对于探索建立生态环境损害赔偿制度至关重要。《试点方案》明确，解决生态环境损害赔偿的主要途径是磋商，可以说，磋商制度在整个改革中处于极其重要的地位。通过一年多的试点，贵州在实践的基础上，研究制定了《贵州省生态环境损害赔偿磋商方案(试行)》[6]，方案明确了生态环境损害赔偿磋商应当遵循的原则、磋商主体、磋商程序的启动条件、磋商程序及内容、生态环境损害赔偿协议司法登记确认、保障措施等重大问题，填补了生态环境损害赔偿机制的空白，找到了生态环境损害赔偿权利人与义务人有共识则磋商、无共识则诉讼的赔偿途径。同时，明确了赔偿权利人或其代表与赔偿义务人进行磋商处分和让渡相关权利事项，在磋商过程中，人民检察院以及符合法律规定的社会组织因相同理由提起公益诉讼的，人民法院的处理原则。过去在司法确认案件中，一般是人民调解委员会组织磋商，在贵州开展的首个磋商案例中，原贵州省环境保护厅创造性的邀请贵州省律师协会作为第三方，组织双方进行磋商，在生态环境损害赔偿专业性强的案件中，律协派有环境资源法律实践经验的律师组织磋商，处理案件更具专业优势。试点期间原贵州省环境保护厅还设计建立了《参加生态环境损害赔偿磋商的邀请函》《生态环境损害赔偿磋商委托函》《生态环境损害赔偿磋商告知书》《生态环境损害赔偿协议》(文本)《生态环境损害赔偿磋商协议进行司法确认的申请》等一整套法律文书。磋商机制的建立为开展生态环境损害赔偿案件的磋商奠定了坚实基础。

1.3.3 制定了生态环境损害赔偿诉讼规程：为推进贵州省试点工作的深入开展，贵州省高级人民法院率先研究制定了《贵州省高级人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的诉讼规程(试行)》，该诉讼规则对公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的主体顺位，生态环境损害赔偿磋商的司法衔接，以及生态环境损害赔偿改革实践中涉及的相关诉讼及司法保障等问题进行了明确。诉讼规则的出台对于保障我省全面推进生态环境损害赔偿制度改革工作具有很强针对性和指导性，对于贵州省相关人民法院审理生态环境损害赔偿案件具有很强的的实操性。

1.4 生态环境损害赔偿案件执行保障方面手段多样

1.4.1 建立了生态环境损害赔偿协议的司法登记确认制度：为解决生态环境损害赔偿磋商协议无法律效应，保障协议的执行，贵州创造性地借鉴了民事调解里面的司法登记确认制度，磋商协议到管辖的法庭进行登记，赋予了强制执行的权利。司法登记确认是一种保障，在磋商的基础上，如果责任主体拒不执行或不愿意接受调解，或是签了协议又反悔，就可以据此申请强制执行。贵阳开磷化肥有限公司大鹰田废渣倾倒环境损害案，原贵州省环境保护厅作为赔偿权利人代表与息烽县诚诚劳务公司、贵阳开磷化肥有限公司两家义务人正式签订生态环境损害赔偿协议后，共同向贵州省清镇法院依法申请了司法登记确认，为保障程序公正，也方便接受公众监督，清镇市人民法院把双方达成的磋商协议、修复方案等内容，在贵州省高级人民法院门户网站进行为期15天的公示，之后再出具司法确认书，确认赔偿权利义务双方签订的《生态环境损害赔偿协议》具有法律强制执行力，如果赔偿义务人逾期不履行赔偿义务，法院可强制执行。

1.4.2 率先成立了生态环境保护人民调解委员会：贵州不仅拥有全国第一个环境保护法庭，而且成立了全国首个“生态文明律师服务团”。2017年6月，在贵州省高级人民法院、贵州省司法厅、贵州省律师协会等有关单位的推动下，经贵阳市观山湖区司法局批准，成立了贵阳国浩生态环境保护人民调解委员会，成为全国首家生态环境保护人民调解委员会。作为公益性社会组织，主要职能为接受当事人、司法机关、行政部门等委托，调解生态环境保护领域的法律纠纷。调解委员会的成立是我省生态环境损害赔偿改革试点的又一亮点举措，他将实现磋商与司法登记确认的无缝衔接。调委会将在司法行政部门和人民法院的指导下，发挥专业优势，促进贵州省生态环境保护。

1.4.3 初步构建了生态环境损害修复治理机制：生态环境损害赔偿制度改革目的是及时修复受污染和损害的生态环境，贵州省在试点期间积极探索生态环境损害修复治理机制，初步建立以赔偿义务人自行修复与替代修复相结合的修复机制。试点期间全省各级法院在审理环境资源案件过程中，根据损害发生程度，能够修复的，尽量判令责任人修复被损害的生态环境；当地不能修复的，可异地替代修复；被告拒绝修复的，则委托第三方替代修复，修复费用由被告按治理方案确定的金额承担等。贵阳开磷化肥有限公司大鹰田废渣倾倒环境损害案例成为试点以来义务人自行修复、第三方监督评估成功的全国首个案例，该案例修复采用废渣开挖转运方案，将废渣全部运至合法渣场填埋处置，在渣场尾部的坝体采取加高、加固、防渗处理措施，对废渣清运完后的库区进行覆土回填，植被绿化，恢复其生态功能，该案例也取得了显著的社会和环境效益，形成了良好的环境修复治理示范效应。

2 生态环境损害赔偿改革试点启示和建议

贵州省生态环境损害赔偿改革试点以来，先行先试，已经取得一定成效，为我国生态环境损害赔偿制度改革在全国全面试行提供了贵州经验，但在试点过程中遇到一些问题，主要表现为以下方面：

2.1 环境损害鉴定评估法律法规体系不健全

2.1.1 我国现有的法律法规虽然都不同程度地体现了保护自然和生态环境的原则和理念，但无论从环境损害的鉴定评估还是寻求对环境造成的损害进行赔偿的维权实践来看，相关的法律法规还很不完善。我国现行《环境保护法》《侵权责任法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《环境噪声污染防治法》等相关法律尽管对环境损害都做出了原则性的规定，但是缺乏对环境损害鉴定评估的依据、标准、程序和管理以及赔偿资金来源等方面的可操作性的规定。

2.1.2 试点方案案例启动条件高：《试点方案》中适用范围的规定比较笼统，是相对原则，特别是作为兜底的“严重影响生态环境事件”缺乏一定的标准。生态环境损害赔偿作为一种新型损害赔偿，本身就需要考验有关执行人员的能力，笼统原则的规定更容易带来困惑，现实发生的案例各种各样，界定不清晰，导致在实践中存在操作性不强等问题，贵州省在试点期间已暴露出排查案件困难的问题。试点方案规定地方省级政府经国务院授权后，作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，未明确省级以下政府的职责，试点过程中市县发生的生态环境损害案例只能依靠省级政府来完成，案件的大量集中也增大了省级政府及相关部门的工作压力，同时也导致省政府面临大量生态环境损害案例的复议和诉讼事务，严重影响本项工作的深入推进。建议生态环境损害赔偿制度改革在全国试行过程中，各地依据实际情况明晰本项制度的适用范围条款的的具体内容，可以采取概括加列举的方式制定启动条件。有关部门可以根据试点省份的经验，出台典型案例进行指导。

2.1.3 生态环境损害赔偿资金管理和使用存在制度困境：环境损害赔偿案件较为特殊，案子完成磋商或判决，工作只算完成一部分。无论是环保社会组织、检察院，还是省级政府提起索赔的有关部门，提起诉讼或启动赔偿磋商都是为了维护公共环境利益，修复被损害的生态环境。但是，动辄上百万、上千万元的巨额赔偿金该放在哪里？如何才能保证把赔偿金用在修复环境的刀刃上？如何进行有效监管？这些都是生态环境损害赔偿制度构建中应考虑的重要内容。试点方案中明确指出：加强生态环境损害赔偿资金管理。赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的，其赔偿资金作为政府非税收入，全额上缴地方国库，纳入地方预算管理。试点地方根据磋商或判决要求，结合本区域生态环境损害情况开展替代修复。贵州在试点期间尚未建立生态环境损害赔偿基金，但从开展试点工作需要来看，建立生态环境损害赔偿资金已成为一项紧迫而现实的任务。从其他省市试点经验来看，已初步形成诉讼基金、基金会基金、第三方管理基金等模式[7]，但仍面临监管体制混乱、资金来源单一、使用效率低下等问题。目前国家层面上涉及生态环境损害赔偿金的性质、使用、管理和监督方面没有专门的法律法规和配套制度，对赔偿资金的使用和环境修复费用的支付产生一定的阻碍，这必然不利于生态环境损害赔偿制度在全国的推广。希望国家尽快出台全国统一规范的生态环境损害赔偿资金管理系列配套制度政策，明确资金来源、使用、管理与监督机制，明确专款专用性质，用于生态环境损害预防、治理和修复活动。

2.2 环境损害鉴定评估技术体系需要不断完善

生态环境损害鉴定评估是本项制度顺利实施的核心环节，对于损害发生范围和程度、因果关系、责任承担主体的认定，生态环境损害赔偿金额的计算、修复方案及修复效果的确定具有重要意义，直接影响着本项制度实施效果。目前，我国环境损害鉴定评估理论体系建设方面仍处于起步阶段，尚未形成完备的环境损害鉴定评估管理模式，从鉴定评估技术规范方面看，没有统一性的程序与技术体系。贵州省试点期间环境损害鉴定评估暴露出诸多问题，主要体现在以下几方面：第一，环境损害司法鉴定工作基础能力薄弱，具备资质的环境损害司法鉴定机构少且专业鉴定队伍严重缺乏，试点期间我省仅有1家单位具备开展损害鉴定评估的能力，远远不能满足我省大量案例评估需要。同时在环境损害司法鉴定资质管理方面存在鉴定评估分类体系不健全、资质管理法规技术依据不足等问题。第二，缺少可操作性的环境损害鉴定评估方法和标准，虽原环境保护部先后出台了《环境损害鉴定评估推荐方法(第Ⅱ版)》《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》《生态环境损害鉴定评估技术指南 损害调查》等技术方法，但这些标准仅为指导性的文件，关键技术环节存在实用性、科学性和可操作性不足的问题。由于环境污染、破坏生态导致环境要素、生物要素的不利改变以及生态系统功能退化的机理和过程尚不完全清楚，对于不同尺度空间的生态环境基线情况也并不能完全掌握，所以在实际案例评估过程中对生态环境损害因果关系的判定和损害量化计算较为困难。第三、鉴定评估费用难以保障，在赔偿义务人不先支付鉴定费用时，鉴定评估工作难以开展，影响鉴定评估工作效率，另外环境损害鉴定评估案例鉴定周期一般都较长，案例无法满足办案的时效性。第四、大多数案例应急阶段鉴定评估机构没有介入，无法获得第一手资料，导致后期的鉴定评估较为困难。建议国家在充分汲取试点省份的有益探索经验，由国家制定统一的鉴定评估技术规范体系、收费标准、资金保障、操作规程等管理制度和工作程序，形成一套权威的鉴定评估管理体系。

2.3 环境损害案例评估经验还需不断丰富

2016年生态环境损害赔偿制度改革试点以来，受案例启动条件高、地方环保部门地方保护主义等因素的影响，各地开展的环境损害鉴定评估案例较少，导致在选择生态环境损害修复路径及技术上较为困难。生态损害赔偿制度建立的最终目的是生态修复，将受到污染或者破坏的环境恢复到未受污染前的状态。《试点方案》提出赔偿权利人对磋商或诉讼后的生态环境修复效果进行评估，确保生态环境得到及时有效修复。修复应该根据法院或者主管部门认可的修复方案进行，修复方案的制定需要除了考虑修复的目标要求外，还需要考虑义务方的经济能力，现实的技术条件，权利人及公共利益的要求等情况。贵州省在试点期间遇到生态环境损害案件后期修复方式选择难的问题，如土壤多种重金属污染案例，土壤重金属的修复治理是一个综合的复杂过程，涉及众多因素，单一的修复技术必然受到制约，影响修复效果[8]。由于不同污染物本身的特性、污染土壤的环境条件、各种修复技术都有一定的适用范围、各个修复技术之间缺乏交融性等，导致不管是物理的、化学的，还是生物的修复技术都不能完全修复某种污染，一种修复技术也不能修复所有种类的污染物，到目前为止还没有一种通用可行的污染土壤修复技术。当前我国尚未形成成熟可靠的土壤重金属污染修复技术，大多技术还处在研发和示范阶段，能够真正运用于实际的场地修复实例不多。试点期间有关固体废物倾倒的案例，有些案例是历史遗留问题，固体废物属于危险废物，且体量较大，如果按照现行危险废物处置要求，生态修复费用就会非常高，义务人难以承担，不切合实际，针对这类案例修复方案也没有可依据的标准，包括方法标准、目标标准和验收标准等。生态环境修复的目的是救济环境损害。建议今后在生态环境损害赔偿案例中针对不同区域环境保护和环境恢复的要求，不同的区域经济发展水平和不同人群环境治理能力的差异，生态环境修复技术选择也必须从现实出发，因人、因时、因地制宜，选择补种复绿、增值放流、异地修复等方式开展生态修复。