农村生活污水治理项目的进度与成本管控问题的思考

2020-02-16瞿洪海江苏中源工程管理股份有限公司江苏南京211500

建设监理 2020年11期

瞿洪海，曹清（江苏中源工程管理股份有限公司，江苏南京 211500）

我国农村生活污水治理项目主要采用 PPP 项目管理模式，目的是通过与社会资本合作，政府能够降低负债或减轻财政负担、降杠杆和实现公共效益最大化，而社会资本能够达到投资风险小和获得利润的预期。由于 PPP 项目运作缺少相应的法律环境、规范化与标准化的 PPP 交易流程、专业化机构和专业人才的支持等，农村生活污水治理工程的施工进度与成本控制的矛盾十分突出，普遍出现进度目标拖延和成本超预算问题，主要表现在以下几个方面：法律法规对参与双方缺乏有效约束，项目运作过程缺少管控措施；政府在项目的总体策划、规划勘察设计、组织招标、协调关系等方面能力不足，对工程项目实施阶段的社会环境风险和组织管理风险把控不准、应对不当；社会资本主体为国有企业，属于近血缘关系，难以规范其行为。

1 项目前期运作不规范

农村污水治理项目的前期运作是指 PPP 项目的投资决策阶段和工程设计阶段的管理工作。项目前期运作的成果是高效益地实现项目目标的制高点，必须具有全面性、科学性和程序性；应根据具体内外部环境条件，按照其程序的内在逻辑规律进行全过程的论证、策划、组织设计和风险管控，使项目的运行要素具有集中性、相关性、目的性和环境适应性；其关键环节是在工程质量保证的前提下使工程进度和资金流动处于平衡状态，实现成本与进度的有效控制。

我国 PPP 项目运作成功的范例多出现在 20 世纪 90 年代前后的港资合作。政府充分利用了私企资金优势和专业人才优势，并允许私企深度参与项目的前期运作，使工作成果具有合理性、完整性和可操作性，确保了工程进度目标和投资回报率的实现。当前农村污水治理 PPP 项目普遍忽略了项目前期运作成果的重要性，政府包办的项目前期运作工作缺少专业人才的支撑和社会资本主体的参与，几乎是在缺乏管控和监管的环境下完成的。项目前期工作成果质量低下，导致后续施工和运营成本不可控制，投资回报率呈现负值，财政不堪重负；出现的污水处理设施工程质量缺陷多，使后续的运营和维护费用增高，因经费支撑超过预期而停止使用的现象较为普遍。

2 规划设计和施工设计不规范

农村生活污水治理建设项目涉及复杂的自然环境和社会环境问题，建设项目的顶层设计必须与环境相适应，必须具有针对性。同时，顶层设计质量是建设项目成本控制与进度控制的关键，关乎投资效果的成败。PPP 项目的顶层设计在缺少社会资本主体深度参与的情况下，缺乏管控和约束，往往被官僚作风所驾驭，结果是文字和图表华丽而内容不接地气，设计内容低级、错误多。例如，许多规划设计缺少深入的实地调查过程，对自然村的水质界定和水量估算普遍存在严重偏差，无法为后续的污水处理工艺选择和污水处理能力设计定位提供准确的参数，直接导致工程建设费用的增加。又如，有些规划设计缺少统筹实施的理念，没有遵循“先地下后地面，先深后浅”的规划建设原则，出现了地下管网敷设没有施工完成，路面硬化或黑化先施工完成的情况，造成地下管网施工的费用增加或排污管被迫改线；深埋的污水管线没有施工完成，浅埋的通信管网、雨水管网、自来水管网先施工完成，造成污水管网施工的费用增加和质量隐患。

有些生活污水治理工程设计没有严格履行设计程序，设计参数多来自踏勘和小比例尺的地形资料，没有经过实地测绘和必要的工程勘察，设计内容不详细、不准确，设计文件没有经过严格的审核与审查，施工现场所使用的设计图纸多是没有经过图审的非正规图纸。为了赶工期，请设计单位初步设计施工图，据此采用边施工边设计的荒唐做法，结果出现一些主管网布设及其埋设深度不合理的情况，导致后续的支管网埋深过浅，化粪池和出户管接入困难等问题。此外，污水管线埋藏过浅还会导致管网运行的生命周期不能达到预期。由此可见，施工阶段资源优化配置、工艺与设备选择、成本额度计量和施工进度协调等的失控局面，是疏于对设计成果的管控所致。

3 进度控制缺少理性

由于农村污水设施建设与市政污水设施建设存在巨大的环境差异，对其 PPP 项目实施进度控制，需要充分注重进度控制方法的使用，尤其要从全局的观念和角度出发，找出最佳的成本与工期的结合点，并将其贯穿于整个项目建设过程的动态管理之中，确保整体工程项目实施的基本效益。工期与成本的控制在一定条件下可以互相转化，如果工程项目采取有效的进度控制措施，使工期目标提前实现，这时的工期控制就可转化为成本控制，进而实现投资效益。针对农村环境的多样性和复杂性，PPP 项目的成本控制和进度控制不是采取简单和固定的方法，而是因地制宜、差异对待，实现动态控制。这也是农村生活污水治理的难点所在。

在我国农村生活污水治理过程中，由政府主导的 PPP 项目管理模式增大了道德风险和组织管理风险，政府决策层对农村生活污水治理项目的管理深度和风险认识不到位，监控和管控措施不到位，管理措施简单化、粗放化，必然达不到良好的成本控制和进度控制效果。例如，项目总工期设置不合理，急于求成，盲目压缩总工期，简化设计和报验报检程序，造成施工质量下降，工程整改工作量增大或工期拖延，导致施工的直接成本和间接成本上升。

4 计划成本与实际成本偏差大

制订计划成本的目的是合理地确定成本控制目标，以优化资源配置、降低工程消耗、满足工程质量和建设周期的要求。一个科学合理的计划成本方案应该基于对项目运作过程各种风险的识别和风险评估，能够明确在项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段风险的管控措施，这都涉及复杂的法律、技术、金融和财务等方面的知识，但在政府主导下，制订出的计划成本方案缺少社会资本主体的深度参与和相应专业人才团队的支撑。一方面，临时聘来的专家缺少对农村实际情况的调查与研究，编制出的农村生活污水治理项目成本风险识别、风险评估内容和计划成本方案严重脱离实际，导致风险管控措施没有可操作性；另一方面，许多计划成本方案通常未经过严格的审查程序或成本方案评审，给后续的实施操作过程埋下了严重的隐患。