全域全要素国土空间规划用地分类研究

王 铎 王 璐

(1.沈阳市规划设计研究院有限公司，辽宁 沈阳 110000；2.辽宁省沈阳市储备服务中心和平分中心，辽宁 沈阳 110000)

当前，中国的国土空间规划尚未立法，缺乏相对可靠的法律保障，使得国土空间的规划无法获取相应支持，难以呈现基础性的约束效果。现阶段，法律法规并未针对具体内容做出合理的区分，尤其是新时代背景下土地及空间的规划定位存在模糊不清的问题，各方关系以及涉及到的内容缺乏明确定义，而且各种规划之间的法律关系模棱两可，法律地位尚不明确。可见，针对土地及空间规划系统构建相对完善的法律制度，营造优质的体制空间，会对依法治国的管理起到至关重要的作用，将国家的依法治国管理能力充分彰显，同时又能逐步完善国家的空间管理系统。

1 国土空间规划用地分类的主要问题

在进行“多规合一”相关政策的逐步探索中，可以清楚了解到已有各类空间规划的用地分类所面对的问题，其中较为突出的问题就是分类的重叠和交叉。例如在进行土地利用总体规划以及城乡规划时，出现了关于建设用地认定不一致的问题，因为相应的规划无法同步，使得土地利用的成效不明，出现了总体协调不一致的情况。城市建设、农业和林地之间的冲突在今天来看依然十分普遍。对土地使用的总体规划情况，城市与乡村的规划，还有林业和湿地行业标准之间依然存在重叠和模糊的界限，甚至对于同一类型的土地用词在不同的部门间也存在着界定方面的问题。比如在进行林业规划的时候，湿地标准中也反映出森林以及灌丛相互重叠的情况，在森林的分类以及土地实际的利用规划上，也反映出林地重叠的情况。诸多问题的存在使得“多规合一”时，要严格地进行区分和界定，以免影响到指标统计以及规划管控等[1]。

2 关于规划用地分类的建议

2.1 充分发挥国土空间规划体系的权威性和约束性

若是依照中发[2018]44号文的定位，能够清楚的了解到发展规划本身就是一种最基本的上位规划，对于其他规划起到了统领的效果，国土空间规划仅仅处于一种专题规划的位置。明确了国土空间规划应该将主体功能区规划视为重要基础，通过使用控制管理的相关方法来为土地开发和保护系统建立基本支持作用，并整合各个部门的规划机构。它还通过土地规划提供“多规则的整合”，并提供对土地规划和其他特殊规划的控制。也只有通过国土空间规划的统领性和约束性，确保国土空间实现较为合理的发展，同时实现更为稳定的前进，以免出现过度开发的情况，或者是出现分散式状态，产生一系列的土地粗放和生态破坏问题[2]。

2.2 充分反映新业态用地诉求

近年来，国家积极的引入了新型政策。首先开展了利用集体建筑工地出租房屋建设的试点项目，其次为了优先发展养老服务，发展集体建筑工地，进入集体建筑工地市场。土地类的区分不应依照以往的功能划分模式加以区别，应结合新型产业的具体情况，判断新产业发展带来的多种物业形态和基本的服务对象等。例如，借助集体建设用地的方式，实现对养老服务的践行，尤其是对于乡村地区而言，现阶段很多的养老院划定了服务的主要区域，同时分析了涉及到的服务对象，其主要是村集体成员，但这种类型的业务，其发展的对象不应该局限在农村，还需重视城镇人口的需求，这种养老地产应该与其他类型的地产加以区分，并出台相应的管理政策[3]。

2.3 客观看待国家部委机构改革后国家规划体系重构

中发[2018]44号文件将相关的体系框架加以明确，在文件内容上分析，国家发展规划中各类规划的最上位就是国土资源的规划，属于其他规划工作的总括，国土空间规划，专项规划和区域规划均被列入至专题规划的范畴，国内和空间方案重点看重的是空间管理及结构上的完善与优化，这就是落实土地管理工作的基本条件，同时也是确保生态系统得以恢复的关键。中国的领土规划体系属于基础，国家领土规划体现出较为明显的空间管理性，限制了国家的特殊计划。这表明，领土规划系统是国家规划系统的重要组成部分，是空间支柱，是使该国“更接近规划”的保证。

2.4 非建设用地

非建设用地中涵盖多个方面，如水域，农田用地以及种植用地等，在这些二级地类中，还会涉及到三级地类和四级地类等。将农田视为分析对象，可以将其细化出永久基本农田和其他农用地两个三级类。分析到制图的精准度，应该及时地将其他农田用地进行再次细分，可以区分出一般农田和田坎等不同的四级分类，根据实际情况，需结合“三调”数据细分出对应的四级分类，由此可以及时的实现对专项规划用地的合理对接。

3 结 语

国土空间规划改革的序幕已然开启，在标准技术体系逐步建设的过程中，国土空间规划立法也在逐步推进，相应的空间治理方式发生了翻天覆地的变化。土地应被更明确清楚地进行划分，总体规划应更加细致完善。新信息技术的合理应用及规划管理方法的具体变化，使得固有的技术路线得以转变，这对我国空间研究领域的诸多方面产生了深刻的影响。为土地和空间规划系统创建了科学的共同框架和体制环境，对建立国家空间管理系统和依法治国的管理能力现代化至关重要。