浅谈私营企业实施PPP项目面临的风险

2020-02-15郭利玲

建材与装饰 2020年24期

罗杰，郭利玲

（武汉市江夏区住房和城乡建设局，湖北武汉 430200）

0 引言

PPP模式作为公共基础设施建设领域出现的一种新的项目融资模式，因政府参与经营并且与私人组织之间互相取长补短，可以减轻财政负担，打破以往私营企业参与公共基础设施项目的多种限制，合理分担项目风险，以最有效的成本为公众提供高质量的服务，最大化实现公共利益，而受到广泛关注并推广，目前在我国的城市基础设施建设中得到广泛应用。

1 基本概念

1.1 城市基础设施

城市基础设施是城市生产、生活赖以生存并运行发展的基础，为物质生产和人民生活提供一般条件的公共设施，包括工程性基础设施和社会性基础设施。我们常常所说的城市基础设施多指工程性基础设施，主要包括公共交通、城市道路及交通设施、供水供电、供热供气、给排水、邮电通讯设施、环境卫生、城市防灾等设施，具有公共性、系统性、效益长期性等特点。

1.2 PPP模式

PPP（Public-Private Partnership）模式，是一种新的项目融资模式，指为了提供某种公共物品或服务，政府与私人组织之间建立一种长期合作并“利益共享、风险共担、全程合作”的共同关系。一般由政府部门承担基础设施及公共服务价格和质量监管、决策支持，私人组织承担城市基础设施的设计、建设、运营、维护大部分工作，并通过特许权协议分担项目风险、共享项目收益，达到公共利益最大化的目的，可以减轻财政负担并充分发挥私营企业先进的管理模式与建设经验。

1.3 私营企业

私营企业是指由自然人投资设立或由自然人控股，以雇佣劳动为基础的营利性经济组织。具有规模小、转型快、管理灵活等特点，尤其在建筑业方面，与国有企业相比，私营企业具有管理经验丰富、资金充裕的优点，但同时也面临融资困难、市场需求少的困境。

1.4 建设项目风险

建设项目风险是指可能导致项目发生损失或失败，而达不到投资人预期的不确定性。城市基础设施项目在实施过程中会遇到由于不可抗力、法律政策变更、通货膨胀、成本超支、运营商能力经验不足等原因而导致项目受到损失，导致投资失败。

PPP模式是为工程项目服务的，而工程项目是一个复杂、开放的系统，包含了许多不确定的因素，因此可能导致项目发生损失，产生项目风险，造成项目实施偏离投资预期。

1.5 风险管理

风险管理是指采取措施把风险减至最低的管理过程，即通过风险识别、风险分析、风险应对等管理过程，主动创造条件，尽量减少风险事件发生的概率或风险事件造成的不利结果。

建设项目加强风险管理有助于减少项目决策错误的概率，或减少风险发生时造成的损失，实现项目的总目标。

2 私营企业实施PPP项目所面临的风险分析

PPP模式用于城市基础设施建设的过程中，私营企业所面临的风险按风险类别进行划分，主要有以下几个方面：

2.1 政治风险

私人投资方在实施PPP项目的过程中，面临由于政府方面的法律变更、终止合同、负面作为、不作为、不支付费用、贪污腐败等风险因素，即政治风险。

2.2 融资风险

在现行法规下，PPP项目融资途径有限，PPP项目财务结构主要还是传统的银行贷款，通过项目在特许经营期内的收益实现贷款的偿还，融资额大、时间长、短期内投资回报率低，因此在PPP模式中，私营企业承担了巨大的融资风险。

2.3 建造风险

项目实施过程中，由于土地征收与拆迁补偿、重大设计变更导致实际成本超支、工期延误、项目公司违约、融资成本增加、突发事件影响等原因对PPP项目产生干扰，这就是私营企业所面临的建造风险。由于工程项目具有唯一性，应该从项目规划，立项，设计，施工，竣工及运营等各个方面采用经济、技术、管理等手段来保证项目的经济合理性，技术可行性，达到项目完成时的最佳造价，最优的技术，最佳建设周期。

2.4 营运风险

PPP项目运营过程中面临着政府部门或项目公司违约、运营商能力欠缺、对环境造成潜在持续的破坏、机器设备出现状况等风险。受各种营运因素的影响，为确保私营企业能够获得合理的利润回报，PPP项目必然要求使用者支付合理的费用，达到私营合作方的预期盈利能力，以确保顺利完成合作。

2.5 市场和收益风险

市场对公共物品和服务的需求产生变化，PPP项目由于使用费收取困难或收益不足，或政府对收费价格进行限制等因素，都会降低PPP项目的投资回报，给私营企业带来市场和收益风险。

2.6 法律风险

相对于国外，我国实施PPP项目起步时间较晚，目前仍处于探索发展的阶段，PPP项目相关的法律法规并不完善，存在合约订立不当、对歧义争端和仲裁适用的法律法规缺乏稳定性及实用性的情况，由于法律、法规方面的原因导致合同无法履行，这时私营企业将面临法律风险。

3 相关对策及建议

私营企业在PPP模式下，项目风险管理措施主要有风险减免、风险分担、风险转移、风险分割、风险利用等。

风险减免就是在城市基础设施PPP项目风险发生之前主动事前控制，采取一定的预防性措施，降低风险发生的概率或者减少风险发生所带来的损失；在风险发生以后，通过采取有效措施缩小风险影响的范围，降低损失的程度，弥补己造成的损失。

风险分担主要是采取内部控制措施化解风险，私营企业可以通过与项目的其他参与方签订一系列的合同将本应其承担的风险分摊开相应的参与方来降低自身的风险。

风险转移是指通过合同或其他方式将风险转嫁给其他承担者的一种风险处理方式，不会减少风险的危害程度，它只是将风险转移给另一方来承担。私营企业可以通过担保或者是购买保险的方式将项目风险转移给信托投资公司或者保险公司。

私营企业在进行PPP模式下的城市基础设施建设时，应注意以下问题：

3.1 寻找合适的投资伙伴

在PPP模式下，政府部门和私营企业是利益相关者，共同参与到项目中去，他们是合作伙伴关系并且双方共享权力义务。因此，私营企业在融资时尽量寻求国有企业作为合资伙伴，赢得政府支持，并争取在项目公司中占控股的地位。

3.2 充分考量项目的可行性及可融资性

实施PPP项目过程中，投资者应充分考虑项目的技术、经济、财务、合同、社会可行性等，依法依规履行投资管理程序，提高PPP项目论证和决策的科学性，从而实现公共部门和私人企业共同参与建设和运营，减轻财政负担，合理分担项目风险，有机结合政府部门的决策能力和私营企业先进的管理模式与建设经验，达到以最低的成本为公众提供高质量的服务的目的。

3.3 培育人才，组织专业投资管理队伍

私营企业要提前进行PPP项目人才的培育和储备，建立熟悉投资行业，具备较强投资分析管理的队伍。基础设施项目是一个生命周期长、具有专业性和复杂性建设流程、制约因素多的系统工程，私营企业在城市基础设施项目投资决策阶段，应该聘请专业的财务顾问、法律顾问进行投资决策分析，对投资方案进行测算，对项目进行充分论证、评估筛选，编制合理的招投标方案，选择合适融资银行，对融资重要条件谈判；在城市基础设施项目建设阶段，应加强项目事前及事中管理，合理规避项目风险，确保项目顺利实施。

3.4 提升自身综合能力

私营企业通过PPP模式参与基础设施和公用事业建设和运营，可以打破以往私营企业参与公共基础设施项目的多种限制，结合政府部门的决策能力和私营企业先进的管理模式与建设经验，以最有效的成本为公众提供高质量的服务。这对私营企业而言，是难得的机遇，更是一种考验。私营企业通常对投资收益预期一般较高，而PPP项目属于基础设施和公用事业，更加注重收益的长期性、稳定性以及风险的可控性。因此私营企业通过PPP模式参与基础设施，应当不断提升自身综合能力，适当降低收益预期，在社会资本收益和公共利益之间达到平衡。