浅谈对全过程工程咨询的认识与思考——学习《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》

陈 斌[国网浙江省电力有限公司建设分公司（浙江电力建设工程咨询有限公司）， 浙江 杭州 310016]

0 引 言

近年来，国务院及相关部委先后印发《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发 [2016] 18号）、《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发 [2017] 19 号）、《住房和城乡建设部关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市 [2017] 101 号）、《住房和城乡建设部关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见》（建市 [2017] 145 号）、《工程咨询行业管理办法》（发改委令第 9 号）等系列文件，各省市也相继发布了关于全过程工程咨询试点等相关工作（实施）方案，推动了全过程工程咨询的转型发展。2018 年 11 月，住房和城乡建设部发布《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（征求意见稿）。历经 4 个多月的意见反馈与修改完善，2019 年 3 月 15 日国家发展改革委员会与住房和城乡建设部联合印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规 [2019] 515 号）（以下简称《指导意见》），进一步为全过程工程咨询服务发展明确了方向。为此，笔者结合《指导意见》和试点实践，谈一谈对全过程工程咨询的认识与思考，与大家共同探讨交流。

1 《指导意见》的现实意义与内涵

相较于之前已下发的文件，《指导意见》为国家发展改革委员会与住房和城乡建设部联合印发，由此可看出，两部委在全过程工程咨询改革上所达成的共识，是对全过程工程咨询这一服务模式和业态的进一步认可与支持，为试点工作指明了方向，提振改革的信心与决心。笔者认为，后续两部委必将加大力度，协同推进，培育综合性、多元化的工程咨询服务市场，提高解决系统性问题和一站式整合服务的能力。

《指导意见》将范围限定在房屋建筑和市政基础设施领域，但对于输变电工程等领域同样具有重要参考性和较大适用性。从《指导意见》中我们不难看出，改革的本质就是将碎片化的专业服务集成为综合性的咨询服务，以提高协同效率，从而实现综合性、跨阶段、一体化的咨询服务，其实质就是工程服务领域的供给侧改革。此外，我们还看到，《指导意见》更加注重实践性。它的及时出台将有力地推动全过程工程咨询服务试点工作迈上新的台阶。

2 《指导意见》的重点内容解读

《指导意见》指出，针对项目决策和建设实施两个阶段，重点培育发展投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询。这是近些年来全过程工程咨询相关文件中首次明确划分服务阶段，也是《指导意见》的精髓所在。这两个阶段分别由国家发展改革委员会、住房和城乡建设部主管，在相应的机制和专业的侧重上都存在一定的差别，这样的划分是符合当前全过程工程咨询发展的现状的。在业态的服务模式上，意见中指出要从项目全生命周期角度，开展跨阶段咨询服务组合或同一阶段内不同类型咨询服务组合，发展多种形式的全过程工程咨询服务模式。

（1）对于决策阶段，《指导意见》多次提到鼓励开展综合性咨询服务，明确政府投资项目要优先采取综合性咨询服务方式，统筹考虑影响项目可行性的各种因素，减少分散专项评价评估，避免可行性研究论证碎片化，以统筹决策来消除项目“先天问题”的情况。在执业方面，鼓励注册咨询工程师（投资）作为综合性咨询项目负责人，这也符合国家对企业资质（信）和执业资格改革的大趋势。

（2）对于建设实施阶段，《指导意见》鼓励开展工程建设全过程工程咨询服务。对全过程工程咨询服务的承接及转委托等事项进行了说明与规定，并对咨询项目负责人、专业咨询业务负责人的执业资格提出了较为具体的要求。在勘察、设计、监理、造价等各专业咨询服务中，应当具有与工程规模及委托内容相适应的资质条件，遵循当前现行法律法规的要求，这也是目前监理、设计或者其他主体牵头开展全过程工程咨询面临的最为现实的问题之一。对于企业资质资格问题，《指导意见》也提到鼓励采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询。

（3）在机制体制上，《指导意见》提出要逐步减少投资决策环节和工程建设领域对从业单位和人员实施的资质资格许可事项，精简和取消强制性中介服务事项，打破行业壁垒和部门垄断，放开市场准入，加快咨询服务市场化进程。将政府管理重心从事前的资质资格证书核发转向事中、事后监管，强化单位和人员从业行为监管等。这些改革措施很实、很准，确实点到了当前全过程工程咨询试点实施的“痛处”。有关资质资格、强制性规定、部门界面、行业壁垒等难题在当前试点工作实施中实实在在影响着全过程工程咨询的改革推进。

（4）在服务酬金计取方式上，《指导意见》规定可在项目投资中列支，也可根据所包含的专项服务在项目投资中列支的费用进行支付；既可按各专项服务费用叠加后再增加相应统筹管理费用计取，也可按人工成本加酬金方式计取；鼓励投资者或建设单位根据咨询服务节约的投资额对咨询单位予以奖励，这是个敏感问题。总体而言，《指导意见》给予了较大的自由度，在计取上只作了原则性的引导，并制定具体的规定，这可能也是出于对防止进入恶意低价竞争“死胡同”的考虑。

3 相关问题的探讨与交流

笔者从全过程工程咨询试点工程实施的工作中深刻体会到，当前全过程工程咨询在内外部环境中还存在着一些现实困难和问题，有待得到妥善解决。《指导意见》的发布在全局上为全过程工程咨询试点工作和推进指明了方向。为此，笔者结合工作实际，对几个宏观性的问题进行探讨。

（1）《指导意见》提出“投资决策综合性咨询”和“工程建设全过程咨询”，这是两种新模式，也是两种新业态。对于全过程工程咨询的概念，到目前为止，官方仍未作出明确的定义。采用何种组织形式、何种服务模式、何种计费方式等，目前也都是在探索和实践中。虽然亟待解决的问题实在很多，但是我们一定要认识到，实行全过程工程咨询的目的在于提高生产效率。为此，在试点实践过程中必须“不忘初心”，始终坚持从推行全过程工程咨询的初衷入手，不能简单地将各专业咨询堆放到一起，而要做好系统性的统筹协同工作，否则又要进入到形式主义的牢笼中。

（2）对全过程工程咨询最直观的认识是集成与协同，包括全过程的集成与协同、同一阶段的集成与协同、跨阶段的集成与协同等。全过程工程咨询服务单位是要在全过程工程咨询服务上做大、做强、做全，还是在专业咨询服务中做小、做精、做专？《指导意见》并未对此问题直接作出规定和要求。在社会高度分工下，大而全很好，小而美也很精彩。一切都应以业主的需求及市场的需要为出发点，以最终的工作效果去检验实践。笔者认为，当前全面推进全过程工程咨询服务发展的最关键举措，是营造制度环境，打破组织壁垒，打通业务协同。

（3）全过程工程咨询已成为建筑行业改革的大方向，对于咨询与监理单位而言，是挑战，更是机遇。“我们并没有做错什么，但不知为什么，我们输了！”我们与其有这样的感叹，还不如在深刻吸取经验教训的同时，做好超前谋划工作，以更高的定位、更远的眼光，在公司的发展规划、资质资信、人才队伍、科技创新、体系标准等方面提前布局。特别是将全过程工程咨询和“智慧工地”等新技术相结合，通过管理模式+科技手段的“双创新、双促进”，提升自身核心竞争力，在日趋激烈和不断变化的市场中占据有利位置。