政府部门对公共建筑二次装修消防监管问题的探讨

牛童

摘要：公共建筑二次装修经常会改变建筑原有设计和用途，使建筑达不到消防相关规范的要求，造成火灾隐患。自消防设计审查、验收相关工作由公安消防部门移交到住建部门以来，住建部门部门尚没有对公共建筑二次装修进行有效监管。本文通过对公共建筑二次装修消防相关法律法规进行梳理，对基层消防监管过程中遇到的实际问题进行探讨，总结政府部门消防监管困难的原因，并提出建议。

Abstract： The secondary decoration of public buildings often changes the original design and use of the building， making the building fail to meet the requirements of fire protection related regulations， causing fire hazards. Since the fire protection design review and acceptance related work was transferred from the public security fire department to the residential construction department， the residential construction department has not yet effectively supervised the secondary decoration of public buildings. In this paper， through reviewing the laws and regulations related to the fire protection of public buildings for secondary decoration， the paper discusses the practical problems encountered in the supervision of fire protection at the grassroots level， summarizes the reasons for the difficulties in fire control supervision of government departments， and makes recommendations.

关键词：公共建筑;二次装修;消防监管

Key words： public building;secondary decoration;fire supervision

中图分类号：D035.36                                     文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）01-0140-03

0  引言

2019年3月27日，住建部和应急管理部联合下发了《关于做好移交承接建设工程消防设计审查验收职责的通知》（建科函〔2019〕52号），要求建设工程消防设计审查和验收工作由公安消防部门转移到住建部门。从4月份开始，各省住建部门和应急管理部门开始着手研究情况，出台实施方案，陆续交接工作。

建设工程消防设计审查、验收、备案以及备案抽查工作覆盖范围广，要求严格，对社会经济发展和公共安全意义重大。对于公共建筑二次装修产生的消防问题是否该管，该怎么管，无论是之前的公安消防部门，还是新接手的住建部门，都没有很好的解决。本文通过梳理相关法律法规，参考天津市和甘肃省平凉市住建部门一线消防工作实践，对公共建筑二次装修消防监管所涉及的问题进行探讨。

1  对公共建筑二次装修进行消防监管的必要性

消防验收十分严格，往往需要反复整改才能达到验收标准，二次施工成本很高。为做好消防工程，各单位都需要投入大量的人力、物力和财力。然而，所取得的消防成果却很容易被二次装修破坏。

例如在甘肃省平凉市庄浪县，县住建局对某个大型商业综合體（未经消防验收已投入使用）进行消防验收的过程中，发现以下涉及二次装修的消防问题：

①大量商户二次装修遮蔽喷淋头、感烟器、排烟口，私自拆除应急照明灯和声光报警器。

②部分商户二次装修遮蔽喷淋管道阀门及压力表。

③几乎所有商户二次装修遮蔽了建筑原有窗户，使建筑无法自然排烟。

④部分商户二次装修私自设置隔墙，改变建筑原有空间结构，堵塞疏散通道。

⑤部分商户将房屋用作少儿培训（儿童用房），安全出口数量不符合要求。

⑥部分空间被设置成大型会议室，安全出口数量不符合要求。

⑦大量一层商户将房屋用作餐馆，厨房未安装防火门、防火窗，未加装可燃气体探测器和气体灭火装置，窗外未设置防火檐，未设置灭火器。

⑧私拉电线。通过对其他公共建筑的观察，发现遮蔽消防设施，改变建筑空间结构，将商场改为培训机构、饭店的情况十分普遍。这些问题极大增加了建筑的火灾隐患，严重影响消防系统功能，也使建筑本身无法满足防火设计规范的要求。因此，对公共建筑二次装修进行消防监管是十分必要的，也是法律法规所明确要求的。

2  公共建筑二次装修消防监管相关法律问题

对公共建筑二次装修消防监管问题由来已久。主管部门进行监管的前提是建设单位依法办理手续。办理手续所涉及的法律法规和规范性文件包括多个版本的：《建筑法》、《施工许可证管理办法》、《消防法》、公安部《建设工程消防监督管理规定》以及移交后住建部发布的《建设工程消防设计审查和验收管理规定》（住建部征求意见稿）。

2.1 建设手续问题

满足条件的公共建筑二次装修应依法办理施工许可证。《建筑法》（1997年发布，2011年、2019年两次修订）第二条规定：在中华人民共和国境内从事建筑活动，实施对建筑活动的监督管理，应当遵守本法。本法所称建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。

第七条规定：建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证;但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外，按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。

《建设工程施工许可证管理办法》（1999年发布，2014年、2018年两次修订）对《建筑法》中的“建筑活动”和“国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程”进行了明确。

《建设工程施工许可管理办法》第二条规定：在中华人民共和国境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当依照本办法的规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门申请领取施工许可证。工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门可以根据当地的实际情况，对限额进行调整，并报国务院建设行政主管部门备案。

各省、直辖市、自治区根据住建部颁布的《建设工程施工许可管理办法》制定本省施工许可管理办法、条例、实施细则。据笔者不完全统计：广东、湖南、湖北、福建、江苏、浙江、西藏、内蒙古、黑龙江、山西、青海、云南未单独制定本省建设工程施工许可管理办法，直接执行住建部标准;北京、天津、河北、河南、山东、安徽、广西、辽宁制定了本省的建设工程施工许可证管理办法，标准与住建部一致;上海规定了投资金额100万元以上的建设工程应办理施工许可证，新疆规定了装饰装修500万元以上的建设工程应办理施工许可证，吉林规定了50万元或500平米以上的建设工程应办理施工许可证;宁夏规定了200万元以上的建设工程应办理施工许可证，四川规定了20万元或200平米以上的建设工程应办理施工许可证，江西规定了20万元以上的建设工程应办理施工许可证，贵州规定了所有公共建筑和30万元或300平米以上二层以上的非公共建筑应办理施工许可证。

大体上来说，大部分地区投资金额30万以上或建筑面积300平米以上的装修项目需要办理施工许可证。办理时需提供用地批准文件、规划文件、设计文件、图审合格证明文件、施工合同和施工中标通知书、监理合同和监理中标通知书、所有参建企业的资质证明材料、质量安全登记备案材料、资金证明材料等材料。

2.2 消防手续问题

办理消防设计审查、消防竣工验收、备案以及抽查的公共建筑二次装修项目应先取得施工许可证。

公安部相关规定明确了建设工程《建设工程消防监督管理规定》（公安部第106号令）和《公安部关于修改<建设工程消防监督管理规定>的决定》（公安部第119号令）第二条规定：公安消防部门负责新建、扩建、改建（含室内装修、用途变更）等建设工程的消防监督管理。

公安部119号令第十五条规定：依法需要办理建设工程规划许可的，应当提供建设工程规划许可证明文件;依法需要城乡规划主管部门批准的临时性建筑，属于人员密集场所的，应当提供城乡规划主管部门批准的证明文件。

第二十四条规定：对本规定第十三条、第十四条规定以外的建设工程（注：十三条、十四条列出了需要进行消防验收的较大的建设工程），建设单位应当在取得施工许可、工程竣工验收合格之日起七日内，通过省级公安机关消防机构网站进行消防设计、竣工验收消防备案……依法不需要取得施工许可的建设工程，可以不进行消防设计、竣工验收消防备案。

也就是说，①凡需要办理施工许可手续的建设工程，都应办理消防手续;②办理消防手续的前提是取得施工许可。

3  公共建筑二次装修消防监管现状

3.1 基本情况

2019年4月份以前，消防设计审查、竣工验收、备案和抽查由公安消防部门负责，施工许可证由住建部门负责。

按照公安部第119号令第十五条规定，取得施工许可证是公安消防部门办理消防手续，进行消防监督管理的前置要件。若公共建筑二次装修项目不能在住建部門取得施工许可证，公安消防部门也就无法对公共建筑二次装修项目进行消防设计审查、竣工验收、备案和抽查。实际中，小型公共建筑二次装修极少办理施工许可证。

2019年下半年各地住建部门陆续开始办理消防业务，大多数省份住建部门仍在沿用公安消防部门的管理方式。但由于不能落实30万或300平米以上公共建筑二次装修应办理施工许可证的要求，因此也未对公共建筑二次装修进行消防监管。

3.2 天津市公共建筑二次装修消防监管现状

2017年12月，天津市河西区君谊大厦在二次装修过程中发生一起火灾，造成10人死亡，5人受伤，引起天津市有关部门高度重视，于是将公共建筑二次装修纳入公安消防部门和住建部门监管。

对于天津市的公共建筑二次装修项目，建设单位应先到住建部门办理“装修登记”，即施工许可。然后再到公安消防部门办理消防设计备案（大多为规模以下的小型项目），竣工后到公安消防部门办理消防竣工验收备案，并接受公安消防部门抽查。对于不主动办理相关手续的公共建筑二次装修项目，由街道和住建部门发现，由住建部门责令相关单位/个人办理施工许可和消防手续，并进行安全监督。后由消防为其办理消防手续，并进行消防验收（备案）。

实践中遇到了一些问题。

①施工许可手续和消防手续要件较多，办理难度较大。公安消防部门要求二次装修项目先办理施工许可证，但办理施工许可证较为繁琐。121大火之后，天津市河西区住建部门参考《建设工程施工许可管理办法》，制定了针对公共建筑二次装修的简化版施工许可手续，称为“公建装修登记”。要件方面对建设单位、建筑产权、租赁关系、设计施工监理单位资质以及设计施工监理合同都做了要求。消防手续包括消防设计审查备案和消防验收备案，要求提供的要件主要包括申请表格、委托书、规划文件、设计文件、设计施工监理企业资质等，总体来说办理难度较大，大量小型二次装修项目难以提供办理手续所需的各项材料。

②办理人素质参差不齐。许多个体工商户（如餐馆老板、服装店老板娘）都是自然人，不是法人，无法办理手续。且这些个体工商户普遍文化程度不高，面对专业而又繁琐的要件材料，自己办不下来。

③办理成本较高。装修人找有资质的设计单位进行装修设计需要花钱，找监理需要花钱，消防设施投入需要花钱，再加上办理各项手续期间的房租损失（一般一个月几万或者十几万），依法办理手续往往要额外增加成本十几万甚至几十万。

④历史遗留问题难以解决。由于121大火以前天津市未对公共建筑二次装修进行任何监管，导致大量公共建筑二次装修后未经消防验收就投入使用。121大火以后，公安消防部门按照相关法律法规，对未办理消防验收备案就投入使用的商铺进行了行政处罚，并要求商铺补齐消防手续。具体来说就是要求商铺先到住建部门办理施工许可手续，再到公安消防部门进行图审，办理消防手续。然而，施工许可证应在施工前取得，住建部门对多年前装修项目不再办理施工许可证。

3.3 庄浪县公共建筑二次装修消防监管现状

庄浪县是国家级贫困县，县住建局承接消防业务以来，依法开展了对新建项目的消防设计审查、消防验收、备案和抽查工作。工作中虽然发现许多项目在二次装修之后存在严重消防隐患，但未对公共建筑二次装修进行监管。原因有以下几个方面：

①当地经济不发达，而消防规范又是全国统一的。北京上海和国家级贫困县是一个标准，完全符合消防规范投入较大，贫困地区人民群众难以承受，即便在消防方面进行了投入，也经常难以达到规范要求。

②当地群众普遍文化程度较低，法律和安全意识淡薄，不能主动办理手续并接受监管，难以提供办理手续所需的各项要件。

③各地因历史原因存在大量违章建筑。违章建筑由于没有规划手续，其他各项手续都无法办理，也就无法对其进行监管。在县、乡镇、村一级，大量临街违章建筑用做饭店、门店、超市、KTV、宾馆，甚至幼儿园。由于牵涉的面太大，这些违章建筑即无法拆除，也无法责令停止使用。

④各基层住建局工作人员虽然在消防验收过程中发现公共建筑二次装修存在重大消防隐患的问题，但上级住建部门未发文明确这个事该怎么管，因此基层住建局不能管，不会管，也不愿意管。

4  建议

对公共建筑二次装修进行消防监管是必要的，未能进行有效监管的根本原因在于法规、规范要求和各地实际情况相差太大，存在标准高、“一刀切”的问题，执行困难。建议由住建部门发文，各地根据当地发展水平和实际需要，单独出台公共建筑二次装修管理办法，将公共建筑二次装修切实有效的管理起来，降低火灾发生隐患，保护人民生命财产安全。

参考文献：

[1]关于做好移交承接建设工程消防设计审查验收职责的通知（建科函〔2019〕52号）.

[2]中华人民共和国建筑法（1997年版、2011年版、2019年版）.

[3]中华人民共和国消防法（1998年版、2008年版）.

[4]建设工程施工许可证管理办法（1999年版，2014年版、2018年版）.

[5]建设工程消防监督管理规定（公安部第106号令）.

[5]公安部关于修改<建设工程消防监督管理規定>的决定（公安部第119号令）.

[6]建设工程消防设计审查和验收管理规定（住建部征求意见稿）.