新时代乡村规划指标体系的重新构建

2020-02-14王颂

价值工程 2020年1期

王颂

摘要：乡村振兴战略提出后，乡村地区得到重大的发展机遇，同时乡村规划也面临着转型。本文综合分析城乡之间的演变关系，以及城市规划与乡村规划之间的差异，找出目前乡村规划面临的问题，通过从不同学科中选取合适的指标，重新构建乡村规划的指标体系，为乡村规划转型提供依据。

Abstract： After the strategy of Rural Revitalization is put forward， rural areas have great opportunities for development， while rural planning is also facing transformation. This paper comprehensively analyzes the evolution relationship between urban and rural areas， as well as the differences between urban planning and rural planning， to find out the problems faced by rural planning at present， through selecting appropriate indicators from different disciplines， it reconstructs the indicator system of rural planning， to provide the basis for rural planning transformation.

关键词：城乡关系;乡村规划;指标体系

Key words： urban-rural relationship;rural planning;index system

中图分类号：TU982.29 文獻标识码：A 文章编号：1006-4311（2020）01-0108-04

0 引言

自改革开放开始，我国城镇化发展不断提速，与此同时，原本就存在的城乡二元化体制强化了城乡二元结构，阻碍了城镇化，特别是偏远地区的农村发展。自2008年颁布了《城乡规划法》后，更加强调了城乡的协同发展，并且城乡协同发展不是抹杀城乡差异，而是尽可能缩小城乡发展差距。因此，在原有的法规中，用城乡把原来的城市进行替换，同时用城乡统筹的法律体系代替原有的城市和乡村二元结构的法律体系，在城市稳步发展的同时，更加注重农村地区的发展[1]。目前乡村建设正处在“生产发展，生活富裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的全新时代，新时代的乡村规划目的是满足乡村多元化发展的需求。

1 城乡规划体系的演变

1.1 城乡关系的演进过程

第一阶段：1949年—1958年，城乡之间自然流动时期。建国初期，土地和农村政权是最迫切要解决的问题。1950年《中华人民共和国土地改革法》实行后，农业在“耕者有其田”的农民土地所有制的施行下得到快速恢复[2]。1953年，第一个五年计划开始实施，并且工业优先发展的赶超型战略的实施，使得在工业上的投资增长过快，工业和农业的投入比例失去平衡，为城乡二元结构的形成埋下伏笔。

第二阶段：1958年—1978年，城乡二元结构固化时期。五十年代，由于国家把工业作为振兴中华的发展之路，于是按照苏联的模式建立经济体制。实行“统购统销”的经济政策，使得农产品无法作为商品进行交换，城乡之间的商品经济联系被切断。到1958年，我国公布实施了《中华人民共和国户口登记条例》，对农民进程做了严格的限制。户籍管理制度的运行标志二元结构的城乡户籍制度的正式确定，城乡之间原有的格局也被人为地进行改变，城市和乡村之间的差距逐渐加大，在一系列制度下城乡之间形成了城乡二元格局[3]。

第三阶段：1978年—2003年，城乡关系反复时期。农村地区率先进行了经济改革，开始实施可以调动农民生产积极性的家庭联产承包责任制，使得农业生产效率极大提高，并且解决了对于乡村非农业发展的限制，农村工业的发展改变了农村劳动力的结构，促进了城乡经济的融合。1984年后经济改革的重点从农村回到了城市，城乡之间的差距又开始扩大。十五大召开之后，再次加快了城市改革和开放的步伐，致使城乡差距进一步扩大。城乡发展出现失衡[4]。

第四阶段：2004年以来，城乡统筹经济发展时期。2003年的政府工作报告中正式提到“三农”问题，并提出将三农问题作为突破口以此来完成城乡统筹发展这一首要任务。2010年，十七届五中全会提到：推进农业生产现代化，加快建设新农村要和工业化、城镇化发展一同进行，以此来统筹城乡发展，改善村民的生活水平，提高农业现代化水平。2017年，为了进一步缩小城乡之间的差距，实现城乡融合，乡村振兴战略在十九大中被提出，为解决三农问题提供了制度保障[5]。

1.2 现行城乡规划体系

目前，我国实行的是由全国城镇体系规划、城市规划、乡和村庄规划等不同层次的规划体系组成的相对独立完整的规划体系。

1989年颁布的《城市规划法》、1993年颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》是在2008年之前规范我国城乡规划的主要制度。建立在原先固有的二元城、乡结构上的“就城市论城市，就乡村论乡村”的理论和制度已经随着我国社会经济的发展，不再适用于目前的城乡建设规划的新形势。为了适应当前的形式，需要制定一部可以统一规划城市和乡村的法律，因此，由前两部法律为理论基础制定了《城乡规划法》。《城乡规划法》的实施促进城乡经济社会资源环境的协调和可持续发展，统筹考虑城乡发展，既是贯彻落实科学发展观的必然要求，也是构建社会主义和谐社会的必由之路。部分现行城乡规划法律法规、规章规范见表1。

1.3 规划体系的改进

由于原先运行的《城市规划法》已不再适用，而为此制定出的《城乡规划法》在各方面都对其进行了改进。

①从对象上看：《城乡规划法》中的规划对象“城乡”代替了《城市规划法》中的规划对象“城市”，城乡统筹的法律体系代替了原有的城市和乡村的二元法律体系。

②从坚持的原则看：《城市规划法》的坚持原则是“指导建设”;而《城乡规划法》的坚持原则是强调资源的保护。

③从方法上看：两者之间的最大区别就是《城市规划法》更注重规划的编制和审批;而《城乡规划法》则是更注重规划的实施和监督，这也最重要的区别。

④在处罚规定上：《城市规划法》在施行期间，没有具体规定对于违反规划的责任主体的处罚;《城乡规划法》有严格的责任追究条例，并将对城乡规划主管部门自身工作的约束摆到了重要的位置。

⑤在重视对象上：《城市规划法》更加重视规划部门自身的职责和作用;《城乡规划法》更加强调公众的参与和社会的监督。

2 乡村规划在城乡规划中的地位

2.1 乡村规划面对的问题

乡村规划在如今积极向上发展的同时也面对一些必须要重视的问题[6]。

2.1.1 在客观的地理位置上

①乡村在地理位置一般是处于离城市较远的地区，致使交通系统较差，建设发展受到限制。

②村落布局分散，往往村落规模较小，但布局分散，造成相邻乡村之间的土地资源浪费。

③受固有二元结构的影响，不同乡村之间由于不同的行政区划以及地域条件的限制，导致乡村与乡村之间的发展差距也在不断扩大。

2.1.2 在资源设备的投资上

①乡村中的人均建设用地相对城市更多，但更加散乱，导致土地资源浪费，以及关注点更多的是农村居民住宅地区，往往与农业生产过程的联系不足。

②农村经济基础比较薄弱，主要依靠农业生产，但是农业经济的地位在下降，单纯依靠农业发展动力不足，农村经济总体缺乏活力。并且只能依靠政府的财政拨款，缺乏相对稳定的投资渠道。

③公共服务设施以及基础设施的建设水平较低，供给不足，部分偏远地区的乡村道路等级较低，水资源缺乏相应的消毒及质检设备，缺乏良好的污水处理设施。

2.1.3 在村民基础上

①多数地区的乡村青年大量涌入城市工作生活，导致乡村地区人才流失严重，农村老龄化严重，空心村现象普遍。从2010年开始城市人口逐渐比乡村人口多，见图1。

②由于在乡村基层工作人员的文化水平以及个人能力等诸多限制，导致很难因地制宜的进行规划，缺乏从事建设管理规划的专业人才。

③规划过程中会出现脱离农村实际，忽视了农民的真实需求，缺乏与农村居民的深入交流，以致乡村建设偏离了农村实际。

2.2 乡村规划与城市规划之间的区别

乡村与城市之间在各种方面都存在着不同，并且城乡之间的不同之处是天然形成的，也是必然的。这就决定了乡村规划必将不同于城市规划[7]。

2.2.1 在空间形态方面

乡村地区各种村落规模都比较小，分布的比较散乱，相互交叉，土地利用效率低，并且十分依赖所处地区的自然环境。村庄不仅是构成乡村地区生活组织的基本单位，也是一个完整的，具有地域性的生产、生活综合体。

2.2.2 社会组织结构方面

鄉村地区人口密度较少，跟城市人口流动性大不同的是，乡村地区的社会组织结构、人员构成都比较稳定，流动性比较低。因此，在村中居住的村民都有很强归属感。

2.2.3 生产生活方式方面

历年来城市居民的人均收入比乡村居民增长更快，历年人均可支配说如见图2。乡村居民主要以第一产业为主，即使今年来国家大力发展乡村地区的二、三产业，但二、三产业仍然是比较薄弱的。而城市居民大多数以二、三产业为主。由此形成了农村居民缓慢的生活节奏，邻里关系比较紧密，但城市中人们的生活节奏快，人与人之间的交际比较多，关系薄弱而且比较复杂。因此乡村规划与城市规划的区别之一就是要充分考虑村民的需求。

2.2.4 生态环境上方面

乡村地区基本还保留着最原始的自然环境，乡村地区自然环境中保存着固有的文化。环境文化与地域文化相结合，形成了宝贵的文化遗产。因此不同乡村之间的文化差异要大于城市之间的差异。乡村独有的自然景色以及独有的乡土文化，是村民生活和精神的寄托，而且也是宝贵的资源。所以乡村地区在保护古村落文化以及乡土文化等各方面都有重要意义。

2.3 乡村规划在城乡规划体系中的地位

我国城乡规划的提出主要原因是二元经济体制在我国的长期实行。本来二元政策实行是想要起到在社会稳定，没有外援的前提下建立完整的国家工业体系，但是没想到在此同时也造成了我国城乡之间的经济差距越来越大，形成了二元的城乡结构，导致城市与乡村之间各自为政。改革开放以后，城乡之间的关系得到缓和，乡村发展也得到长足的改善并且开始出现乡村规划的雏形。在二十世纪九十年代，乡村规划从城市规划中汲取经验并得到长足的发展。21世纪后，乡村规划与城市规划乡统一，变为城乡规划，规划体系已经逐渐完善[8]。如今，随着乡村振兴战略的提出，城乡关系以及乡村地区发展的地位有产生了变化，在此之前，规划就显得更为重要。

乡村规划由于发展地位的极大加强，所以为了要适应新的发展趋势和政策，发展规划中运用的各类学科，原有指标体系可能已经不再适用，需要重新构建各类学科中的各项规划指标体系。

3 指标体系重新构建

3.1 不同学科上的转型运用

在研究乡村规划的过程中，运用不同学科的方法，在各方向上都进行规划：

在空间配置上，运用地理学以及空间规划学的方法，分析各个地方乡村特色及规律，合理安排包括道路在内的各发展要素，以及各项基础设施在乡村中的布置，可以改善各乡村布局的体系以及内部的结构。

在乡村的建筑中，运用建筑学，结合当地的风俗习惯以及民族特色，合理的对各建筑进行设计。为乡村居民创造经济适用的居住环境，从而达到“村容整洁”的新乡村建设要求。有利于乡村居民的住房观念从“有的住”向“住得好”进行转变，也有利于保护当地的地方风貌和风俗人情。

在乡村的人情世故中，从社会学的角度分析认识乡村中的社会结构、人员构成以及人与人之间的相互关系。通过创造合适的人居环境和生活氛围，避免社会冲突，促进乡村精神文明建设，达到“乡风文明，管理民主”的要求。

生产发展是一个乡村建设的中心环节，也是实现其他目标的物质基础，而同时农业也是乡村在经济生产方面最重要的途径。通过运用植物学，可以知道在不同地区的乡村，受不同气候环境影响下最适合种植的农产品，可以提高农业生产值。运用经济学的分析，进行资源的合理分配，可以提高农业生产的效率。同时为乡村居民提供合理的花销方式，也将为村民生产生活提供新的方向。有利于提高居民收入，改善居民生活，从而达到“生产发展，生活宽裕”的要求。

除了地理学、空间规划学、建筑学、经济学、社会学的运用之外，还涉及到行政学、生态学等等学科[9]。

3.2 指标选取

综合国内外乡村，古村落，小城镇等相关的建设研究成果，基于指标的独立性、完备性以及为指导规划方向提供依据的要求，本文将从人口规划、空间规划、经济规划、生态资源规划、投资建设规划，等五个相互独立的层次选取各项指标[10]。

人口规划中，最集中反映乡村活跃度的就是乡村常住的居民数，此外，在新的时代，乡村从业人员的数量也很大程度影响乡村的发展。

空间规划中，最影响乡村发展的就是道路水平，俗话说的好“要想富，先修路”，乡村公路的密度是一个重要的指标，还有就是在一定区域内的乡村密度以及乡村中人均建设用地面积都对乡村建设有重要的影响。

经济规划中，最直观体现居民生活水平的是人均可支配收入，其次就是人均的生产总值。第一产业的增加值以及与二、三产业的生产比例，是为乡村农业发展提供方向的重要指标。

生态资源规划中，对于乡村地区重要的就是耕地的面积以及人均耕地面积，对于生态环境来说比较重要的就是森林绿地的面积以及治理水土流失的面积。

投资建设规划中，在机械化时代，为农业生产投入的机械总动力直接影响着农业的生产效率。医疗设施等公共服务资源的投入程度，也直接影响着乡村居民的生活质量。

3.3 指标体系构建

通过上述的指标选取，构建出新的乡村规划指标体系。

4 结语

新时期乡村发展的目标已经发生转变，因此乡村规划的主旨也随着发生了变化。为了满足新时期乡村发展的需求，对设计乡村规划的各类学科进行深入研究，并重新分析选取适应新时期乡村发展规划的各项指标。由新选取的指标构建新的评价体系，为新时期的乡村规划提供依据以及指导意见。