校园安全管理问题研究

陈圣涛

摘 要：近期关于校园安全问题的新闻事件越发频繁报道，人们在关注这类事件时往往是表达愤怒等，针对校园安全问题产生的原因以及规制办法却少有关注。从校园安全的概念入手，试图从校园安全的概念切入，寻找校园安全问题产生的原因，以及政府社会、学校家庭各方主体在预防校园安全中所承担的主体责任，从而探索出规制校园安全的有效路径。

关键词：校园安全;工读教育

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.06.071

0 引言

最近一些校园安全问题频繁见诸报端，这些事件中涉事主体的低龄化与其行为引人深思。校园应该是一个充满阳光的地方，是未成年人的一片净土，但如今关于校园安全的问题却大量发生。从我国目前研究来看，对校园安全问题数据的搜集与分析、引发校园安全的各方面原因研究较多，在深层次的制度构建与具体防治措施上还需作进一步的努力。为此，本研究期望从法律的视角切入，探索防治校园安全问题发生的有益措施。

1 校园安全及相关概念的界定

1.1 相关概念

根据我国学者的界定，校园欺凌具有三个共性：主观上的故意或者蓄意、双方势力不均、手段上将言语欺凌与网络欺凌包括在内。2016年4月国务院教育督导委员会办公室在《关于开展校园欺凌专项治理的通知》中虽未对这一概念作出界定，但其中“发生在学生之间蓄意或恶意通过肢体、语言及网络等手段，实施欺负、侮辱造成伤害的校园欺凌事件”的说法也能从一定程度上体现校园欺凌的特点。

由此本研究认为，校园欺凌是指一个学生长期而重复地被一个或多个学生凌辱，收到强制性攻击的行为，如身体暴力、言语侮辱、传播谣言、排斥孤立、身心受到严重伤害的行为。

1.2 校园安全与校园欺凌的关系

从校园欺凌的含义中可以看出，校园欺凌与校园安全存在一些差别。在行为主体方面，校园欺凌的主体为学生，而校园安全的主体更为广泛，包括师生及校外人员。在行为方式上，校园欺凌的方式不限于身体欺凌，还包括言语欺凌与关系欺凌等更为多样化的方式。在行为特点上，校园欺凌行为会对被欺凌者造成长期的心理折磨，甚至伴随被欺凌者的一生。这与突发性校园安全中的肢体冲突不同。事实上，厘清校园安全与校园欺凌的关键在于是否承认校园安全中是否包含语言攻击、排斥与孤立这种广泛存在于校园欺凌中的行为。这也是学界争论的分歧所在。本研究认为欺凌本身就是一种攻击行为，使用攻击性的语言进行侮辱、胁迫也可以形成精神上的强制力，这种强制造成被害人心理上的恐惧、痛苦，造成严重的精神损害后果，属于“以暴力相威胁”。此外，校园安全与校园欺凌都可以在满足一定条件时纳入刑法规制，如使用武力致被害人轻伤害可能构成故意伤害罪，使用言语侮辱情节严重的可能构成侮辱罪。从这个角度来说，校园安全中包括肢体，言语攻击、散播对被欺凌者进行凌辱的视频这类行为也应当包括在校园安全的探讨范围。

因此本文认为，校园安全包含了校园欺凌。校园欺凌扩充了校园安全的内容。校园安全与校园欺凌都可以在满足一定条件时纳入刑事法律的规制范围，两者是可以相互转化的。事实上，在刑法的视野下，是否能够纳入刑事法律进行规制是重点内容，很多情况下校园安全与校园欺凌是分不开的。基于此，本文着重研究加害人与被害人同为学生的校园安全行为，文中的校园安全包含校园欺凌。

2 当前校园安全管理中的主要问题

我国针对未成年人校园安全管理的措施可分为刑罚措施与非刑罚措施两种。其中可纳入刑事法律处罚的不多，主要依靠非刑罚措施进行矫治，主要有：治安处罚、收容教养、工读教育、学校校纪处罚和家长管教。其中，收容教养的法律依据主要是《刑法》第17条与《预防未成年人犯罪法》第38条中的规定。工读教育的法律依据为《未成年人保护法》第25条与《预防未成年人犯罪法》第35条，在这之中规定了将具有严重不良行为的未成人在工读学校进行矫正的内容。

2.1 校园安全管理的相关专门立法缺位

同其他国家相比，我国的校园安全管理立法还不健全。一是我国缺乏对校园安全管理的法律定义，虽然前不久国务院教育督导委员会办公室在发布的治理校园欺凌的專项通知中提及校园欺凌，但这种“提及”并不正式。我国缺乏对校园安全管理及校园欺凌的官方界定，这不利于整个社会对这类问题形成统一认识，凝聚力量进行协作。二是立法层面未对政府及相关部门的职责作出规定。职责不明确则治理不积极。政府部门应该在治理校园安全的工作中起到一个统领的作用，协调各相关部门制定计划对本地区校园安全进行治理。法律没有对这部分主体规定相应的权限与职责，不利于政府工作的积极开展。三是未规定学校、家长的责任。现行法律并未细化学校在治理校园安全工作中的职责及具体的担责主体。大多数学校一味延续应试教育的教育理念，对于校园中发生的管理事件要么回避，要么大事化小小事化了，以校规处置了事，并未从专业的角度处理问题。家长责任的不明确也不利于家长形成教育意识，并且对问题少年家长的培训与教育制度缺失也让“责令家长严加管教”这一规定失去了应有的规制效应。没有法律的规制，社会各界防治校园不安全事件的工作无法可依，在各个方面都缺少衔接。

2.2 收容教养与工读教育制度面临困境

我国的收容教养制度未能发挥作用。收容教养在实施中出现诸多问题。收容教养制度虽然有法可依，但是这项制度无论是在法律规定还是具体实施都存在不统一、不具体、可操作性差的问题。法律规定的收容教养条件模糊，并未确定具体达到什么样的标准才可以进行收容教养。有关收容教养的规定出现在《刑法》与《预防未成年人犯罪法》中，但实践中却参照劳动教养的方式实施，收容教养的场所也是在劳教所。现今劳教制度已经废除，这令收容教养制度无所适从。

工读教育是我国一种特殊的教育类型，针对人群是具有严重不良行为的在校学生。这项本可以發挥重要作用的制度在实践中却举步维艰。首先是生源问题，现行法律规定并没有强制要求学生进入工读学校，并且将未成年人送入工读学校在程序上需要监护人或者学校提出申请，并经过教育部门批准，学校限于经费，家长惧怕工读学校的“标签”，极大的减少了工读学校的生源。缺少生源，学校难以维持，诸多工读学校停办或转为普通学校。其次是观念问题，家长普遍认为一旦进入工读学校就被贴上了不良标签，害怕学生间交叉感染，对工读教育的性质及教育措施缺少期待，不愿把孩子送去矫治。最后是教育手段落后的问题，大部分工读学校的矫治方法比较落后，体罚与紧闭措施普遍，未重视学生的主动性与个性，矫治效果差，不能从根本上矫治学生的不良行为。

总之，由于法律规定、社会观念、矫治手段、欠缺经费等各种原因，我国现有工读学校不过几十所，主要集中在一些经济较发达地区，有些省份以前存在工读学校，但现在难以维持或直接关停，导致工读教育制度形同虚设。

2.3 学校未发挥应有的作用

在安保工作上，目前学校主要通过保卫科来负责学校的安保工作，没有一套完整的预防及应急措施。保卫科主要由外聘的保安和其他非专业人员组成。这些安保人员年龄偏大、缺乏法律素养、方法简单粗暴，不能恰当的处理学校的暴力事件。在技术设备上，我国大多数学校没能安装足够数量的监控设备，或受制于办学经费，或缺乏相关的技术人员，这些都阻碍了对校园安全管理的防控工作。

由此可见，我国当前对校园安全的处理中存在很多薄弱环节。刑罚措施不能规制低龄触法未成年人，非刑罚措施中的收容教养与工读教育面临实施困境。无论是从法律制度上，还是学校、家庭、社会的通力协作上，我国还没有形成一套全方位、立体化的体系。我们急需加强制度建设，激活现有可用的治理措施并从各方面作出努力，借鉴域外成功经验，构建一套符合我国国情的防治体系。

3 防治措施与建议

我国青少年校园安全形势严峻，加快建立适合我国国情的校园安全防治系统尤为重要。对校园安全的防治还是应当以预防为主，依靠严罚处理这类案件起不到从根本上进行防治的目的。防治校园安全不能仅仅依靠法律，但没有法律层面的规制与司法层面的合理处置，社会各界难以形成合力，因此，我们需要在预防、立法保障与司法制度的构建三个方面完善防治校园安全的措施。

3.1 重视学校与家庭的预防作用

学校及家庭对青少年的成长具有重大影响。学校应该从校规建设、教师培养与增加技术设备三个方面加强对校园安全的预防工作。很多时候，每个学校都有校规校纪，但是由于现在的教育体系下，学校管理者的关注目光都放在升学，对于学校的安全管理通常都是出事了才开始重视，因此，学校方面应该加强校规校纪对学校的管理;与此同时，学校对于教师也要加强培训，对于学生的德育也需加强;另外，校园安全管理需要有比较好的安全管理设备，比如一键报警、比如全面监控等。而家长则要重视与孩子的心灵沟通，重视对子女的家庭教育，建立与学校的有效沟通机制。家长是学生的最好老师，学生的教育不仅仅是学校的事务也是每一位家长该肩负起的责任。

3.2 出台防治校园安全的专门法

构建防治校园安全的专门法具有现实必要性。一方面校园安全事件的低龄化趋势明显;另一方面非刑罚措施不能发挥有效作用，低龄未成年人校园安全面临无法可依、无章可循的尴尬境地。我国对于校园安全管理的法治建设一直在进步，但是依然有不完善的地方，尤其是当下校园安全事件中，对于低龄化责任人的处罚没有相关的法律条文去说明，这就导致很多安全事件责任人不畏惧，甚至肆意妄为，对校园的安全造成了极大的破坏，因此出台防治校园暴安全事件发生的专门法意义重大。

3.3 改革工读教育制度

工读教育制度是我国对未成年人严重不良行为进行矫正的合法制度。改革现阶段工读教育制度有益于重新发挥工读教育在矫治校园安全事件发生的作用。由于工读教育制度的缺失，即使法律认定责任人，也没有相应的处罚措施，尤其是针对低龄责任人。当下，我国对于工读教育制度的改革是势在必行的，这将完善整个法律体系的建立，为我国的校园安全管理带来巨大的提升。

4 总结

本研究通过对当下热点的校园安全事件开始研究，通过对校园安全事件发生原因的分析，并提出校园安全管理的家庭预防、校园安全专门法、工读教育制度这三个防治措施，以希望对我国校园安全管理的进步提出一定的见解。

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