农业综合执法改革对基层动物卫生监督工作的影响

张锋

（陕西省商洛市高新区（商丹园区）社区管理办事处 726000）

随着我国畜牧业的快速发展，社会主义市场经济促进了畜产品生产经营方式的转变，在这一转变的过程中，动物卫生监督工作仍有许多问题急需解决。 国家和地方政府为进一步强化农业综合执法力度，促进动物卫生监督工作有序进行，对农业综合执法体制、能力和职责进行了相应改革，并在不断的改革实践中探索出一条更高效推动动物卫生监督工作进行的新的工作机制。

1 改革基本情况

1.1 执法体制改革

当地原有的农业执法部门是由农业执法大队、 农业监督管理部、水产渔政监督部、动物卫生监督部、生肉屠宰执法部等多个部门联合组成，按各自部门管辖内容进行监督执法。 农业综合执法改革的方向之一， 就是将这种分散式的执法向集中综合式进行转变。 首先设立市级农业综合执法总队，根据农牧业进行支队分社，如种植业、养殖业、农业资源执法、动物卫生监督和综合处；其次，各县根据自己县级农业发展规划和特点设置农业综合执法中队，统一由总队进行统筹管理，加强了各部门之间的协作能力，促进了区域联动性发展。

1.2 执法能力整合

农业综合执法改革后， 将原农业执法部门人员全部纳入新农业综合执法总队，对人员编制、职能、学历及专业进行电子信息管理，农业综合执法总队和各分支对实行集中办公，便于事务分配和管理。 将原农业执法大队和各部门的资金、 资产进行清点、合并，统一由总队管理。 根据各支队出勤数量合理分配执法专用车辆和特种专业技术用车数量。

1.3 主要职责明确

农业综合执法改革后， 对农业综合执法总队和各支队的主要职责和职能进行明确，第一，农业综合执法总队具有行使动物及其产品检疫的权利，并执行动物防疫监管工作；第二，农业综合执法总队具有行政处罚权， 对农业相关的违法行为进行严肃处理，并对有关的投诉、举报行为进行核实、解决；第三，农业综合执法总队要不定期的开展专项执法、集中执法等工作，配合其他市（县）进行农业执法活动。 农业综合执法中队对本县农业有关活动进行执法、监督，和市级执法大队职能大体一致。

2 积极影响

2.1 强化农业综合执法力度

农业综合执法改革后， 通过大部门体制对农业有关事务进行统一、集中管理，一方面，促进了农业执法队伍及其职能的整合，使得农业执法队伍向协作性、综合性方向发展。另一方， 强化了农业综合执法力度，由于执法队伍集中式管理，有利于工作合理分配，提高了执法强度。

2.2 优化农业综合执法队伍结构

农业综合执法改革后， 根据执法人员的专业水平进行工作职责安排，对从事执法办案的工作人员进行法律法规理论剖析，并定期开展业务技能培训， 不断增强执法人员的专业水平和综合素质[1]。 同时，对农业综合执法人员的形象进行统一着装，积极打造出一支专业水平高、执法能力强、纪律严明的执法队伍。

2.3 提高动物卫生监督和执法工作效率

农业综合执法改革后， 将动物卫生监督和执法两个不同职能进行明确的划分，实行分别管理。 同时，监督和执法部门下又有各自的专员从事不同的工作， 促进了动物卫生监督和执法工作的效率。

2.4 健全动物卫生监督管理体制

生肉屠宰监管原本由商务部负责，农业综合执法改革后，改由农业部负责，对生肉屠宰、检疫和流通等环节的监督均由农业综合执法大队负责，便于农业综合执法工作的协调管理，促进了动物卫生监督管理体制的形成。

3 存在问题及原因

3.1 总队和大队间的改革不彻底

首先，农业综合执法总队只是原有分支部门的数量叠加，不能突出总队的优势，无法形成合力促进执法工作的开展。 其次，农业综合执法总队（市级）和大队（县级）目前的职能不全面，如林业、植物检疫等工作还未纳入执法范围内。

3.2 支队内的职能定位不清

首先，各支队改革过程中，由于职能重新定位和划分，部分人员对农业委托执法关系认识不清， 认为农业行政主管部门不再履行该职责。 其次，部分人员在改革过程中对行政主体和非行政主体的辨别能力不强，执法时容易混淆主体。

3.3 动物卫生监督工作安排不合理

首先， 动物卫生监督工作人员急于上岗， 没有真正领悟到《动物防疫法》所赋予和规定的权利和职责，片面强调执法办案。其次，某些地区未设立或撤销原有的动物卫生监督所，由市级统一安排进行动物卫生监督和执法工作，但是人员安排并不合理。

3.4 行政处罚管辖权不明确

首先，在农业综合执法过程中，没有严格遵守《农业行政处罚程序规定》，使得部分监督和执法工作重心没有下沉。 其次，农业综合执法总队在进行执法工作中没有进行系统性思考， 对某些农业项目监管缺乏建立长效机制的意识[2]。

3.5 执法管理规范性不高

首先，市级和县级农业综合执法机构的名称均为“农业主管部门”，无法真正体现“委托执法”本质，容易发生主体混淆的问题。 其次，在编不在岗的员工人数较多，容易出现混岗问题，其中少许执法人员并不具备执法证， 无法到现场进行执法工作。 同时，虽然《国务院办公厅关于整顿统一着装的通知》规定统一着装，但是仅局限于渔政监督、植物检疫和对外港口农业有关检疫工作人员，其余未有明确规定。

4 对策分析

4.1 继续深化农业综合执法改革

将森林、植物检疫、农业资源等有关农业执法工作全部纳入农业综合执法总队，完善工作职能，整合执法力量，进一步深化农业综合执法改革。

4.2 正确认识职能定位

第一，正确区分“农业行政主管部门”和“动物卫生监管机构”，对于不同的主体进行不同职责定位。 第二，正确区分“行政强制”和“委托”，必须也只能由农业行政主管部门进行执法工作。

4.3 合理安排动物卫生监督工作

第一，合理安排动物卫生监管和执法工作，除依法办案，还需要合理统筹动物检疫防疫工作。 第二，增加基础动物卫生检疫工作人员数量，确保对屠宰场、养殖户、运输流通等多个环节的有效监督[3]。

4.4 强化属地管理

第一，每个市级和县级农业综合执法机构严格遵守《农业行政处罚程序规定》，推动农业综合执法工作下沉。 第二，农业综合执法总队建立一套高效的重大案件、疫情监督指导工作机制，市级总队做好核心指导，县级中队承担具体执法工作。

4.5 规范执法管理

第一， 尽快整理在编不在岗的工作人员名单， 将其全部归位，避免再次出现混岗问题。 第二，定期开展执法人员培训，增强每个人执法人员的综合素质和业务能力。 第三，督促执法人员尽快取得执法证，提高人员持证上岗的比例。 第四，市级和县级农业综合执法统一着装，保持执法的严肃性和良好形象。

综上所述， 农业综合执法改革推进了基层动物卫生监督工作的开展，但在改革过程中仍有许多问题值得我们重视，在今后的改革工作中，我们要坚持深化改革，明确职责，强化动物卫生监督、执法工作，鼓励和增强各区域协作办案，积极促进基层动物卫生工作质量和效率的提高。