北京大兴国际机场建设工程安全管理体系研究

张雪娟工程师 樊晶光教授级高工 王效宁 马海澎教授级高工 翟文亮

(1.国家卫生健康委职业安全卫生研究中心，北京 102308；

2.北京新机场建设指挥部，北京 102602)

0 引言

北京大兴国际机场是国家重点建设工程，也是超大型国际航空综合交通枢纽，地跨京冀两地，从建设之初，便受到了社会的广泛关注。其建设规模整体较大，安全风险较大。参建单位上百家，施工总承包项目涉及房屋建筑和市政基础设施、公路、机电安装等工程，专业承包项目涉及地基与基础工程、建筑幕墙工程、桥梁工程等。同时，还涉及民航专业工程建设项目。

北京新机场建设指挥部(以下简称“指挥部”)作为集团公司的派出机构全面负责北京大兴国际机场的建设工作，在安全管理人员、能力、经验和技术方面，均不能适应建设工程安全管理的需要，其安全管理工作面临着巨大挑战。为督促各参建方落实安全主体责任，及时整改安全管理中存在的问题及安全隐患，遏制生产安全事故的发生[1]，指挥部委托国家卫生健康委职业安全卫生研究中心作为第三方安全咨询机构，为其整体策划安全管理体系，提供专业化的工程项目安全监管服务。

安全管理体系是为了预防事故、控制风险，在组织中隐含的一种运作机制[2]，而不仅仅是一些纸面文件和程序的结合。我国学者樊运晓[3]指出安全管理体系在生产实践中不适用的原因在于自主管理机制不充分、实践基础薄弱以及全员参与程度不足。在建设方的安全管理研究方面，田林[4]等人从规范建设单位招投标行为、完善合同文本、建设单位应主动参与工程施工阶段的安全管理等6方面提出加强安全管理的措施。国内大部分文献[5-7]主要侧重于总结安全管理的影响因素，或者提出建立安全管理制度、落实安全管理措施，加强安全监督等措施提高施工现场的安全管理水平，大多停留在微观层次，缺少宏观方案设计。

为保证指挥部对新机场建设工程进行有效管理，本文结合北京大兴国际机场建设工程特点，基于项目调研、人员访谈等手段，设计了北京新机场建设工程安全管理体系框架，创新安全管理模式，为实现新机场建设工程安全管理工作规范化，提升建设阶段的安全管理水平奠定基础，也为类似重大工程建设项目的安全管理提供借鉴。

1 安全管理体系设计原则

1.1 符合法律法规的要求

指挥部作为建设方，是项目建设的总协调者，处于主导地位，必须要明确自身的安全生产责任，提高内部监管意识。在建设过程中必须遵守相关法律法规，履行法律规定的安全主体责任。指挥部在建立安全管理体系时必须考虑《安全生产法》《建筑法》《消防法》等相关法律法规和标准的要求，紧密结合国家、北京市及行业的相关规定，保证安全管理工作有标准要求，全面落实安全生产责任制。

1.2 坚持“痕迹化履责”

在落实建设方安全主体责任的同时，指挥部还必须坚持“痕迹化履责”原则，在制定安全目标、开展安全绩效考核、安全检查、安全教育培训等方面，必须留存书面资料，加强痕迹资料的日常管理，健全档案痕迹资料，存档备查。这些资料能有效地证明相关责任人法定职责履行和安全管理工作完成情况，也是安全生产事故调查追责的重要依据。

1.3 应用“闭环管理”的现代安全管理方法

PDCA管理循环是现代安全管理的一种有效手段，被广泛应用到各个行业。它着重强调安全生产信息的及时性、全面性、准确性和处理环节的反馈性，最终形成安全生产的闭环管理[8]。新机场建设工程的安全管理工作，应以危险源的控制为重点，计划(Plan)阶段要分析安全隐患、制定操作规程、落实安全权责；实施(Do)阶段要给出危险源的防范措施；检查(Check)阶段要开展各类检查，及时发现安全管理中的问题；改进(Action)阶段要做好安全施工效果评估[9]。通过PDCA的全过程管理，实现良性循环，预防安全生产事故发生。

1.4 符合新机场建设工程特点

新机场建设工程不仅具有建设规模大、施工周期紧、技术复杂、高空作业艰难、重型或大型机械使用多等特点，还具有参建单位多、管理水平参差不齐、人员流动大、地方行业标准不同、多标段同步施工、交叉影响大等特点[10]，很难预防安全生产事故的发生。因此，指挥部安全管理体系的设计必须考虑新机场建设工程的特点，同时还应结合实际管理需要，建立针对性强、实效性高的安全管理体系和架构，不断促进指挥部的安全管控水平。

2 安全管理体系设计思路

在新机场建设工程管理中，指挥部应积极做好各阶段、各环节的安全监督工作，准确掌握各个部位的安全隐患，并采取有效的防范措施降低安全生产责任事故的发生几率[11]，这也是新机场建设工程的安全生产总目标。

因此，安全管理体系建设以全面贯彻落实建设单位法定职责，预防安全生产事故为核心内容，以PDCA循环为中心思想，以安全风险管控、隐患排查治理为主线，以参建各方安全生产绩效考核为手段，以安全生产教育培训为保障，对工程项目实施动态的监督管理，督促各参建单位履行安全生产主体责任。

此外，通过体系建设的初始阶段→策划→实施→评估→改进→正式运行→策划→实施→评估→改进的不断循环，实现与时俱进，改进提高，不断确保体系建设的合理性与适宜性。指挥部安全管理体系实施的流程图，如图1。

图1 安全管理体系实施的流程图Fig.1 The flowchart of the implementation of safety management system

3 北京大兴国际机场建设工程安全管理体系建设

3.1 编制 《北京新机场建设工程安全生产管理手册》

为了明确指挥部的安全管理组织机构和职责，保证各参建单位有统一的安全生产管理准则，实现新机场建设安全管理工作规范化，编制了《北京新机场建设工程安全生产管理手册》。该手册作为新机场建设阶段安全管理的实施导则，主要包括以下几方面内容。

3.1.1 安全管理机构设立

为了适应新机场建设工程安全管理的需要，指挥部成立了安全委员会(以下简称“安委会”)，建立了以总指挥、分管安全的领导、各部门领导以及参建单位项目负责人为安全生产第一责任人的安全管理机构。形成了横向到边、纵向到底的安全责任组织。成立了安全质量部，负责新机场建设工程的安全管理工作；各工程部配备安全管理人员，负责项目承包单位的管理；各参建单位配备一定数量的专兼职安全管理人员，设立安全管理机构，为安全管理工作提供有力的保障。

3.1.2 安全生产责任制建设

按照“统一领导、综合协调、分级监管、全员参与”的原则，落实“一岗双责”安全生产责任制。以“逐级一把手”为核心，分岗位分系统履行安全职责，落实全员安全生产责任制[12]。根据安全管理主体的不同，明确不同主体的安全生产职责。建立健全各类人员的安全生产职责，主要包括：指挥部安委会主任、副主任以及各成员的安全生产职责；安委办主任的安全生产职责；指挥部各部门(包括安全质量部、各工程建设部、办公室、规划、财务等部门)负责人的安全生产职责。参建单位落实指挥部各工程部门安全管理负责人与项目管理者签订安全责任协议书，并通过安全目标进行考核等方式，实现安全生产。

3.1.3 安全管理制度建设

安全管理制度应与指挥部的职责相适应，根据各类人员的安全职责，结合北京大兴国际机场建设工程实际情况，编制一系列的安全管理文件，作为安全管理工作的依据和指南。通过梳理《安全生产法》《建筑法》等19项相关法律、法规、标准、规程及重特大事故案例追责情况的梳理，筛选总结出指挥部相关职责，汇总出整体要求类、建设工程施工程序类、工程发包及合同履约安全管理类、施工现场管理类、事故与应急类、资料管理类、经费管理类等7大类涉及到安全生产合同履约、各类安全资质的审查、隐患排查、督促整改等方面的107条法定职责。制定了具有指挥部自身特点，包含控制程序、各类制度，以及相关附表的安全管理制度。主要包括安全生产风险管控、事故隐患排查治理管理、安全生产绩效考核管理、安全生产教育培训管理、工程发包与合同履约管理、参建单位汛期施工安全管理、施工现场安全资料管理、安全生产例会等20余项制度。重点制度实施细则，是对制度所做的详细的、具体的解释和补充，具有较强的操作性，便于制度的落实与执行。主要包括安全生产风险管控、安全生产隐患排查、安全生产绩效考核实施、事故报告与调查、安全责任书签订、参建单位危险物品监控管理等10项实施细则。

3.2 安全管理体制

指挥部作为新机场建设工程的建设单位之一(最大的建设单位)，对项目安全管理的重视程度，决定了监理单位、施工单位现场安全管理的力度[13]。因此，指挥部的参与、组织督促、控制以及决策等对新机场建设工程施工安全起着至关重要的影响[14]。新机场建设工程安全管理必须形成以指挥部为核心的主动监管机制，发挥控制和协调主导作用，按照“谁主管、谁负责”的原则，实施分层管理，根据不同的管理职能，承担不同的安全管理责任，提高各参建方安全管理的积极性。

新机场建设工程安全管理体系实行“五级监控”的管理机制，安全管理体制，如图2。第一级监控是指挥部安委会对成员实施监控，主要通过层层签订安全生产管理责任书、召开安全生产会议、现场监督检查等形式，直接管理各工程项目的安全生产管理状况。第二级是安委会职责落实机构(质量安全部和各工程部)对所管辖工程参建单位实行监控、主要通过安全生产协议、现场监督的方式。第三级是安全专业咨询机构，协助安全质量部和工程部负责新机场建设的安全管理工作，达到安全生产的目的。第四级是监理单位根据法律法规和工程建设强制性标准的相关要求，承担建设工程安全生产监理责任，对施工单位进行监督管理。第五级是各施工单位(总包单位)对所属工程项目及分包项目的安全施工实行监控。

图2 指挥部安全管理体制Fig.2 Safety management mechanism of construction headquarters

3.3 安全管理模式

针对建设工程项目多、参建单位多、安全管理水平参差不齐等难题，综合施工阶段和季节性特点等因素，提出“1+2+3”安全管理模式，规范新机场建设各阶段的安全管理，努力提升建设工程安全管理水平。“1+2+3”主要是指一个总体目标，两个层级的双重预防机制，三个安全管理保障机制。具体可表述为：以安全管理总体目标为中心，以风险分级管控与隐患排查治理双重预防机制为核心，实施建设单位、施工单位两个层级的管理，共同掌握新机场建设工程风险动态；以安全绩效考核机制为标准，监督审查各参建单位安全生产职责落实情况；以安全教育培训机制为保障，提升各参建单位安全管理人员的素质和能力，以安全文化为补充，营造北京大兴国际机场建设工程的安全氛围。

3.3.1 一个总体目标

通过体系运行，达到习近平总书记“平安工程”的要求，实现北京大兴国际机场建设期间“重大事故隐患为零”“生产安全责任事故为零”的安全管理总目标。

3.3.2 两个层级的双重预防机制

结合项目调研、人员访谈、安全检查情况，每个季度评估各个工程区项目的风险等级，进而确定风险控制的优先顺序和风险控制措施，实现安全风险管控挺在隐患前面。根据季节特点和新机场施工阶段各作业特点，结合风险评估结果，以内业检查与现场检查为手段，以各参建单位《安全检查细则表》为依据，综合每季度各参建单位安全管理的薄弱环节，分别开展不同主题的专项隐患排查，实现检查、整改、反馈的闭环管理。各参建单位也严格执行风险分级管控与隐患排查治理双重预防机制。最终实现了两个层级的管控，即指挥部对新机场建设项目整体的安全管控，施工单位对本单位承担的工程项目的安全管控。

3.3.3 三个保障机制

(1)安全绩效考核机制。综合内业资料检查与现场安全管理检查的结果，对80个工程项目的参建单位进行了安全绩效考核。安全绩效考核以季度为周期，坚持突出重点全面覆盖原则，通过绩效考核评比实行季度考核评比通报。每季度的安全检查细则表均根据上一季度安全检查的情况以及季节变化，施工进度等因素进行改进调整，使安全绩效考核适用、合理、公平。

(2)安全教育培训机制。以贯彻落实《北京新机场建设工程安全生产管理手册》作为主线，以督促各参建方落实安全生产法定职责为核心，结合每季度新机场建设工程安全管理情况，对各参建方的安全管理人员进行现场指导和集中授课培训，及时掌握北京新机场建设工程安全风险分级管控情况，不断提高其安全管理水平。同时，基于各参建单位安全管理水平，以宣贯新出台的法律法规等文件、分析生产安全事故等形式，每月开展以施工方、监理方和建设方履行安全生产法定职责为主题的安全教育培训。

(3)安全文化建设。各参建单位齐抓共管，紧扣国家安全发展的主旋律，融合新机场建设工程“平安工程”“重大隐患为零”“生产安全事故为零”的总要求，不断宣贯推广，通过安全生产月活动、召开推进会、举办安全教育培训、现场宣传与指导等形式，强化安全文化建设工作，使之在员工中内化于心，外化于行，形成富有新机场建设工程自身特色的安全文化。

3.4 取得的效果

通过体系实施与运行，不断提高了北京新机场建设阶段的安全管理水平。北京新机场建设指挥部能够管理各个阶段、各个环节的安全工作，准确掌握各个工程区域、各个部位的安全隐患，并及时采取有效的防范措施，降低了生产安全事故的发生率，减少了事故伤害给参建方和员工带来的生命、健康和财产损失。北京新机场建设阶段，没有出现重伤或死亡事故，实现了北京大兴国际机场建设“平安工程”和“重大事故隐患为零、生产安全责任事故为零”的安全管理总目标。

4 结论

北京大兴国际机场建设阶段，指挥部的安全管理处于起步阶段，人员、技术、能力等方面难以大规模发挥建设方的安全管理作用。通过引入第三方安全咨询机构，协助指挥部进行现场安全管理，提供专业化的安全技术咨询服务。指挥部质量安全部和各工程建设部相关人员主动参与安全管理，与第三方安全咨询机构的专家共同组建安全管理团队，以风险分级管控与隐患排查治理双重预防机制为主导，策划不同的管理方案，消除事故隐患，有效控制安全生产事故发生。

在体系运行阶段，开展了安全教育培训，同时对《北京新机场建设工程安全管理手册》进行宣贯，运用“1+2+3”安全管理模式，实现了北京大兴国际机场建设工程安全隐患“全面覆盖，全员参与，闭环循环”的管理。

但北京大兴国际机场建设工程安全管理体系仍然存在着需要完善和改进的方面，内容应更多的结合新机场建设的实际，使得更具备实用性和可操作性，对建设项目更具指导性。体系设计也应根据项目进展程度和时期的变化补充不同内容，确保体系实施中各专业的需要和项目顺利进行，完善和改进的体系将更好的服务于各机场建设中安全管理。