新时期我国体育公共服务体系发展策略研究*

徐 瑶

(重庆青年职业技术学院，重庆 400712)

党的十九大强调，我国社会主要矛盾已转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这一重大政治论断，既阐明了我国经济社会发展新的历史方位，也深刻揭示了新时代背景下人民需求与消费升级变化的特点。党的十八大以来，我国经济持续健康发展，国内生产总值从2013年的595244亿元增长至2017年的827122亿元，年均增长6.95%；全均居民人均可支配收入从2013年的18311元增长至2017年的25974元，年均增长7.25%[1]。物质决定精神。随着我国经济的高质量发展和人民群众物质生活水平的提升，人民群众的需求与消费已从“物质文化”升级到“美好生活”[2]，开始追求更高质量、更高品质的精神文化生活。在此背景下，人民群众对作为精神文化的重要内容的体育提出了新的更多更高要求。为此，应以满足人民美好生活需要目标导向，加快发展和完善体育公共服务体系，提高体育公共服务供给质量和水平，适应和满足人民对体育的多元化需要。

1 建设和发展体育公共服务体系的理论逻辑

1.1 体育公共服务体系的内涵与特征

何谓体育公共服务体系？目前学界虽然作了多视角、多层次的研究和阐释，但尚未形成统一的界定。肖林鹏等人认为，该体系指的是由各种能够实现公共体育需求的条件一起构成的整体，比如体育指导、体育组织、场地设施体系、法律条例体系等等内容[3]。郇昌店等人认为，该体系指的是服务主体、客体、环境等因素一起组成的系统[4]。也有研究认为，该体系是可以持续为所有人的体育健身条件及环境提供改善，满足群众的个性化健身需求，有效提高群众健康素质的服务及保障系统[5]。依据这些界定，我们可以看出，体育公共服务体系是以群众或组织为主要对象，为其提供公共服务，由此建立起的相关服务形式、内容、机制、政策等一系列因素，涵盖了供给、需求、保障、评价等相关内容。

体育公共服务包含了多方面的特征[6]：第一，具有系统性的特征。体育公共服务涵盖了供给、需求、保障、评价等系统内容，为了让各个系统及要素之间能够产生协同，这就需要有系统性的思维进行设计、组织及运行，搭建有序而且高效的体系。第二，具有公共性的特征。公共性是该服务体系的核心特征，在利益取向上，体育公共服务的重要目的是实现公共体育权益，最大可能地追求社会效益；在服务主体上，体育公共服务面向所有群众；在服务供给上，为所有人提供公平性的享受体育服务的机会。第三，具有统筹性的特征。体育公共服务是政府主导的，将各个地区的公共资源进行有效整合，发挥不同的资源优势来形成合力，最终为人们提供更高效的体育公共服务。第四，具有科学性特征。该体系的建立是参照各个区域的经济及体育发展实况，以责任明确、高效服务为基准而建立的运行机制，具有一定的科学性。第五，具有服务性的特征，该体系的本质即为各相关主体合作来形成多元合力，最终为群众提供更高质量的服务，落脚点在提供服务上，因此其具有服务性特征。第六，具有保障性的特征，该体系在制度架构上保障所有人享受到平等的权利，在财政投入上保障所有区域的人都能均等化地享受到体育资源。

1.2 体育公共服务体系的价值取向

满足人民群众美好生活需要，是体育公共服务体系的终极目标和价值取向。首先，从马克思主义原理看，马克思主义认为，人民群众既是社会存在与发展的主体力量，亦是社会存在与发展的价值目标和社会发展的评价尺度。党的十九大报告强调，要坚持“以人民为中心”的发展思想，让人民共享改革与发展成果。完善和发展体育公共服务体系，其目的就在于丰富体育公共服务供给，满足人民群众日益增长的体育需要。其次，从体育公共服务体系的核心理念看，公共体育服务体系建立的一系列服务形式、内容、机制、政策等要素，其主要目的是为群众及组织提供他们所需要的体育公共服务。

十九大报告关于社会主要矛盾转化的重要论断表明，人民的生活水平日渐提高，其文化需要便越来越丰富，越来越追求高质量高品质的文化产品。作为人们精神文化需求的一种，人民群众对体育文化产品自然也有着更多的期待。有数据表明，截止到2017年1月，我国体育人口已经达到了4.34亿[7]，体育健身已经成为人民主要生活方式。在此背景下，相关主体更应该用更加多元化且高质量的体育公共服务来满足群众的体育需求，最终实现体育公共服务的价值。

2 人民美好生活需要视域下我国体育公共服务体系现存问题透析

改革开放以来，特别是党的十八大以来，我国先后颁布了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》《中国足球改革发展总体方案》《“健康中国2030”规划纲要》等文件，着力建设和发展体育公共服务体系，体育公共资源配置不断向基层倾斜，体育公共产品供给日趋丰富，体育公共服务效能持续提高。但与人民群众日益增长的多元化个性化体育需求相比，我国体育公共服务体系还面临诸多薄弱环节和发展困境。

2.1 体制障碍：体育公共服务部门存在“中梗阻”问题

“通则不痛，痛则不通”。我国体育公共服务体系存在的诸多问题，在一定意义上，是由于体育公共服务部门“中梗阻”现象引发、派生和加剧的。主要表现在：

表1 国家体育总局2017年部分项目预算 单位：万元

数据来源：《国家体育总局2017年预算》

第一，管理体制不够健全。我国体育公共服务是政府主导的单向性运作模式，政府主导使得我国体育公共服务体系得以建成，群众有了更多体育健身的场地和活动，人们的基本体育诉求在一段时期内得到了满足，但是长期的政府主导模式在实际运行中也显现出了不少问题。首先，单一主体难以掌控“千头万绪”。政府扮演着“掌舵者”的同时还扮演着“划桨者”的角色，政府在忙于事务性工作时势必会对体育公共服务疏于管理和规划。其次，政府单一供给会使得区域差异化现象更加严重。区域经济发展水平决定了区域体育需求程度，经济越发达的东部区域、城市区域的体育需求更加旺盛；而经济不发达区域，人们迫于生活压力，体育意识与需求相对薄弱。在此情况下，在需求导向下，政府在东部区域、城市区域的公共体育服务供给不断强化，不发达区域公共体育服务供给与之差距不断加大。再次，政府单一供给给自身带来较大的财政压力。以国家体育总局为例，2017年比2016年的体育公共服务投入，文化体育与传媒、行政运行、体育竞赛、体育场馆、体育交流与合作、其他体育支出均有所降低，其他投入增长项目除了体育训练支出，增长幅度均不是太大(见表1)。这不仅反映了国家财政的收缩，也说明仅靠政府财政投入难以满足体育公共服务体系发展的需要。

第二，基层体育建制不完善。城乡间的体育公共服务差距，从一定程度上来说是牺牲了农村而把力量集中放在了城市发展中的后果。分析现阶段的体育公共服务，政府是投入主体，由于地方特别是县级以下的财政限制，政府基层体育建制问题长期得不到解决。基层政府缺乏体育经费，同时机构设置不太完善，没有明确的权责分配。这些问题使得基层政府在体育建设中缺乏主动性和创造性[8]，从而无法激起群众的健身积极性。

第三，体育社会组织自身存在问题。体育社会组织是社会体育发展的重要力量，但是在我国，体育社会组织相关立法不太健全，使其缺乏法律的监督和管理；社会组织过度依赖政府，自身管理和运行能力极其有限，不能承接政府转移的部分职能；体育社会组织的活动经费比较匮乏，无法确保其正常的运行；身份合法性问题长期得不到解决，使得体育社会组织在一些活动运作过程中面临非常尴尬的局面。

2.2 制度瓶颈：顶层设计与标准化建设滞后

《全民健身条例》中指出，地方政府应该贯彻“三纳入”规定，其中涵盖了场地设施规划问题，但是在我国一些农村区域，地方政府不太重视体育设施的规划，不能将其正确且有效地执行下来。城市和乡村间体育发展不均等的问题要想得到更好地解决，就必须多方合力。无论是《关于进一步发展体育运动的通知》，还是关于县级体制改革的相关意见，再到关于体育设施及用地的相关规定，里面均有体育场地设施的规划相关问题，但这些规划对镇及以下区域的公共体育设施建设和规划没有明确说明。没有制度的约束和保障，体育公共服务体系难以快速健全和完善。目前，我国体育公共服务无论是宏观层面还是微观层面，都需要详细的规划和设计。由于东西部区域、城乡区域的经济发展水平大不相同，各级政府难以使用统一的法律条例来规范地方的体育建设。因此，虽然近几年来对于强化体育公共服务的建设呼声很高，但在一些地方，其体育公共服务体系建设依然存在诸多薄弱环节。我国体育公共服务资源配置区域间的严重失衡，体育公共服务体系结构、功能单一，其中一个重要原因在于体育公共服务标准化的缺失。虽然我国已颁布相关数量标准，如每万人拥有的体育场地、体育社会指导员数量等，但对于质量标准缺乏顶层设计，特别是体育信息、体育组织的标准化问题“长期处于空白或不完善状态”[9]。

2.3 发展失衡：不同地区间的体育发展差异性较大

我国东西部、城乡间因为经济发展的不均衡，导致体育公共服务体系的差别非常大。就体育场地而言，我国东西部、城乡间的区域性差异就非常明显(见表2)。

表2 我国区域及城乡体育场地比较

数据来源：《第六次全国体育场地普查数据公报》

《第六次全国体育场地普查数据公报》显示[10]，截至2013年底，我国东部省份有10个，体育场地数量就达到了71.1万个，同时场地面积达到了9.38亿平方米。而在我国的西部地区，省份数量有12个，比东部地区的省份数量多2个，但是其场地数量只有42.63万个，场地面积只有4.28亿平方米，无论是场地数量还是场地面积都远远低于东部地区。除了东西部地区以外，城市和乡村之间的体育资源差异也非常明显。同样以体育场地数量和面积来分析，截止到2013年底，城乡区域的体育场地数量占比分别是58.60%和41.40和41.39%，场地面积占比分别是68.59%和31.41%。由此可见区域体育场地资源发展的差异之大。

2.4 协同缺失：共建共享机制尚未形成

首先，现有体育资源尚未得到充分利用。《第六次全国体育场地普查数据公报》显示，截至2013年底，我国事业单位的体育场地数量达到68.66万个，企业单位的体育场地数量达到13.77万个，企事业单位的场地数量在总场地数量中的占比达到50.19%，占地的面积在总占地的面积中的占比高达79.86%(见表3)。但这些体育资源社会开放度并不高，有数据显示，我国居民在体育场馆健身的比例只有15.3%，平均每周接纳少于500人次的体育场馆达50%之多[11]。也有部分企事业单位的体育场地资源提供收费服务，但普通民众往往因为收费高只能望而却步。

表3 我国体育场地资源单位类型分布情况

数据来源：《第六次全国体育场地普查数据公报》

其次，体育服务供给模式不太健全。比如我国关于体育信息的服务还不太完善，现阶段我国体育相关信息主要通过网站、电视或电台、报纸等渠道进行传播的，网站为主要传播渠道，但是不可否认，政府还没有充分将此渠道进行利用，很多信息资源没有详细的公布出来[12]。一些相关研究者可能会通过查看国家体育总局的官方网站来获取体育公共服务的相关信息，但是对于群众而言，他们更倾向于被动接受而不是主动获取，这就涉及到政府的对外传播和普及程度了。事实上，网站、报刊、手机气象短信、地方宣传平台等都可以用来传播体育公共服务相关信息。但是从现阶段的信息传播情况来看，政府的传播渠道和传播模式都比较单一，群众获取信息还不太便捷。

再次，群众需求表达和参与机制还需要完善。我国一些农村区域尤其是偏远区域的群众不太有主体意识，他们只关心与生计相关的产品，不太注重体育公共产品和服务的获得，也不会真实地表达出自身体育需求。与此同时，我国对于一些农村及偏远地区的需求表达渠道也并不太健全，农村及偏远区域的体育公共产品及服务都是“自上而下”的行政结果，没有顾及到这些地区的群众的实际需求，这种决策模式偏离了民意，无法使得体育公共服务真正意义上服务于民。

3 以人民美好生活需要为导向的体育公共服务体系发展策略

人民是体育公共服务体系的参与者和建设者，也是体育公共服务的最终获得者和享有者。建设和发展体育公共服务体系，必须坚持以“人民为中心”，以人民美好生活需要为导向，建构以政府为主导、社会各方力量积极参与的体育公共服务机制，为满足人们多元化个性化、高质量高品质的体育需求而协同合作。

3.1 改革创新体育公共服务的管理体制

传统的政府主导模式比较单一，不仅为自身带来巨大的财政负担，同时也不能很好地服务于群众。为此，政府应该明确自身的角色定位，将之前的管理体制进行创新。体育公共服务体系的运行离不开社会化及市场化机制，经济的快速发展势必会带动群众高层次的体育需求，政府在此情况下需要对之前的管理机制进行创新，以此缓解自身力不能及的现状。在这方面，西方国家体育市场化模式值得我们借鉴，比如，特许经营、一起生产、合同外包等公私合作的形式；体育公共服务民营化等。以美国为例，美国联邦政府的作用就是监督管理和提供资金支持，而详细的体育服务交给非营利部门的相关机构来进行，相当于通过购买公共服务来转移职能。虽然我国经济社会已进入新时代，但处于社会主义初期阶段的基本国情没有变。面对日趋旺盛的人民群众美好生活需求以及体育需求，加之财政吃紧、政府体育公共服务能力不强，单一的政府供给模式，难以满足群众多样化的体育需求。因此，应借鉴国外体育供给服务市场化模式和经验，鼓励和支持民营企业或者体育社会组织参与体育公共服务中来，也可以同一些民营企业之间建立合作关系，民营企业提供个性化服务，政府政策上对这些企业进行支持，以此达到双赢的局面。转移职能、借助外力能够减轻政府财政负担的同时，也能够让群众的高层次体育需求得到满足。

3.2 加强整体规划和标准化建设

为了更加有效推进社会体育的快速发展，真正让所有群众参与到体育中来，应该制定一套完整的发展规划。首先，应用全局的眼光看待所有区域的体育发展情况，尤其针对经济发展相对落后的地区，在硬件设施建设、资金投入、人才培养和输送等方面，给予倾斜和支持，着力推进体育公共服务均等化。其次，强化基层政府的体育公共服务能力，根据不同地区的地理环境、人文特色、体育设施投入情况等来制定可行的规划方案，如针对一些农村地处山区，人们常年与陡峭弯曲的山路打交道，如果向他们推介攀岩、跑步等相关体育运动势必会快速得到响应。在云南一些偏远乡村，他们有泼水节的传统也酷爱水上运动，如果向他们推介游泳健身等运动一定会受到追捧。这就需要中央及地方政府协同，根据区域实际情况进行具体规划，规划项目尽量落实到建设期限、建设标准规范等，以此促进体育公共服务体系的结构性平衡，真正让所有群众的不同需求得到满足。再次，应加强体育公共服务标准化建设。“标准化是一个涵盖了标准拟定、公布、实践的系统性活动”[13]，加强体育公共服务标准化建设，既是实现体育公共服务均等化的基础，亦是体育公共服务供给主体多元化的保证。目前，加强体育公共服务标准化建设具有较好的政治基础(政府职能转变)、物质保障(经济社会快速发展)和现实可能(管理技能和信息技术进步)，应着力建设体育公共服务保障标准(如人才建设标准、资金投入标准、法规支撑标准、战略管理标准、后勤保障标准等)、供给标准(如项目设计标准、服务项目标准、服务供给标准、质量控制标准、监督改进标准等)、要素标准(场地设施标准、体育活动标准、体育组织标准、体育信息标准、体育指导标准、体育监测标准等)，推动体育公共服务高标准建设、高质量发展。

3.3 推进体育公共服务均等化发展

总体上看，我国体育公共服务一方面存在着资源不足的问题，另一方面存在资源“过剩”的问题：供给主体单一、供给结构不均导致资源不足现象，一些经济不发达区域，特别是农村地区的体育公共资源严重不足；体制弊端导致比较优势的体育资源大都集中在了党政机关、企事业单位等地方，这些地方的体育资源由于对外开放度较低，造成了体育公共资源“过剩”。首先，应着力解决城乡、区域之间体育公共服务发展不均衡的问题。如，实行均等化的财政投入政策，对于中西部地区和农村地区，应重点加大投入力度，逐步缩小城乡、区域之间体育公共服务发展的差距；通过建立PPP、BOT模式，鼓励和支持企业、社会团体、非营利组织等社会力量，参与到体育公共服务体系建设与发展中来，提高体育公共服务供给能力和水平。其次，应着力解决体育公共服务资源“过剩”的问题。政府、相关单位、社会组织等之间应建立合作关系，将体育资源进行整合和优化。例如一些体育学校可以同社会组织之间进行合作，体育学校的体育场地可以对外开放或低价开放，以解决体育社会组织场地不足的问题，体育社会组织可为体育学校的学生提供实习和就业机会，以此缓解体育学校的就业压力，这样互惠互利，使得体育资源得以充分利用，群众能更好地享受到体育公共服务。

3.4 建构共建共享的社会体育服务网络

适应人民美好生活需要，满足人民群众日益增长的体育需求，让人民群众共享体育娱乐和健康福利，应建构共建共享的社会体育服务网络。一方面，体育公共服务供给主体应多方利用信息传播渠道，通过网站、报刊、手机、微博、微信等传播平台，加强体育公共信息服务。比如，苏州市体育局整合分散体育资源，结合“互联网+”创新理念，打造出“苏体通”平台，集中呈现市体育总会所有下属体育社团和俱乐部举办的比赛，并开通了在线报名、预订场馆、参加培训、加入体育社会组织等功能，为市民提供多元体育服务。“啪啪运动”致力于运用互联网+信息化+大数据平台，打造体育公共服务平台，整合运动资源，目前已在深圳、上海、长沙拥有自运营球馆11家，涉及篮球、羽毛球、乒乓球等多个运动项目，全民健身提供个性化服务。应建立群众需求表达机制。建立和完善群众需求表达机制，既是满足人民美好生活需要的目标导向和价值取向的应有之义，也是建设和发展体育公共服务体系的关键环节。针对体育公共服务需求与供给信息不对称、供给与需求相脱节等问题，体育公共服务主体，特别是政府，应围绕“谁之需求(主体筛选机制)、如何表达(需求整合机制)、哪些需求(需求识别机制)、何以满足(需求采纳机制)”的逻辑，建构完善需求表达、信息反馈、监督管理、考核问责机制，广泛征询和吸纳人民群众体育需求，并以此为依据进行科学决策、科学供给，切实增强体育公共服务的针对性和有效性。

4 结语

我国经济社会发展已进入新时代，人民群众的需求与消费已从“物质文化”升级到“美好生活”，对体育公共服务提出了更高层次、更高质量、更高品质的要求。以满足这一要求为目标导向和价值取向，既是由人民的历史主体地位、社会存在与发展的价值目标所决定的，也是由体育公共服务的公共属性所决定的。但由于管理体制不够完善，供给主体较为单一，体育公共服务体系发展活力不强；由于缺乏顶层设计，标准化建设滞后，体育公共服务体系发展质量不高；由于资源配置不均衡，区域与城乡差异性较大，加之需求表达机制、供给机制不健全，体育公共服务体系的有效性亟待提高。为此，政府应加快思想转变、职能转变，不断改革创新体育公共服务管理体制，增强体育公共服务体系发展活力；加强整体规划和标准化建设，推动体育公共服务体系均衡发展、高质量发展；优化整合现有体育公共资源，建构共建共治共享的社会体育服务网络，提高体育公共服务体系的针对性和有效性，以满足人民群众日益增长的更高层次、更高质量、更高品质的体育要求。