国家全球治理能力的理论探析

刘世强， 魏雅珍

冷战结束以来，伴随着全球化进程的迅猛发展和持续深化，气候变化、恐怖主义、移民难民、突发疾病等具有跨国性、公共性和传导性的全球问题大量涌现。这些全球问题超越了单一主体的管理边界和能力范畴，需要国际社会通过多边合作进行治理。然而，当前的全球治理体系存在明显失灵的现象，既不能阻止全球问题的出现和扩散，也难以为全球问题的解决提供有效方案。特别是近年来，以特朗普执政、英国脱欧和不少国家右翼政党的得势为标志，主张本国优先、反对国际合作的逆全球化思潮来势汹汹，全球治理所依赖的多边主义价值观遭受严重挫折，世界秩序由此出现混乱并存在坍塌风险。重建多边合作的国际共识，进而加强全球治理的集体行动，迫切需要提升国家的全球治理能力。全球治理能力建设既关系到主权国家参与全球治理的战略和利益，更影响着全球治理的质量和效果。本文集中讨论国家全球治理能力的概念、特征和主要内容，并就国家全球治理能力的提升路径进行阐述，以进一步深化对全球治理问题的研究。

一、国家全球治理能力的概念和特征

在全球治理的要素体系中，全球治理能力是不可或缺的重要内容。无论是全球治理主体间的协商，还是全球治理客体的选定，或是全球治理机制的运转，都需要以行为体的全球治理能力作为根本保证。换言之，全球治理能力是行为体将全球治理蓝图转化为现实的关键钥匙，是实现全球有效治理的重要保障。

(一) 国家全球治理能力的概念

参与全球治理的行为体包括从主权国家到国际组织、跨国企业、公民社会团体等多种角色，我们在此集中讨论国家的全球治理能力。有学者认为国家的全球治理能力是指国家为有效解决政治、经济、社会、安全、生态环境等诸多领域的全球性问题而主动提供全球公共产品的素质和技能(1)吴志成,王慧婷.全球治理能力建设的中国实践[J].世界经济与政治,2019(7):4-23.。这一定义将全球治理能力简化为国家在全球治理中提供公共产品的能力，只涉及全球治理的主体、客体和方式，而没有囊括全球治理的条件、过程、结果等要素。

为更完整地理解全球治理能力的内涵，我们首先需要从全球治理和国家能力两个概念入手。所谓全球治理是包括国家、社会、市场、公民个人在内的各类行为主体为了应对全球变革和全球问题带来的挑战，通过协商合作、共担风险和责任，有效管理全球性公共事务的实践活动(2)杨雪冬,王浩.全球治理[M].北京:中央编译出版社,2015:5.。国家能力是指国家依据自己拥有的公共权力和权威，通过制订政策和组织动员，实施自己承担的职能、贯彻自己的意志、实现自己的目标的能量和力量(3)黄宝玖.国家能力：涵义、特征与结构分析[J].政治学研究,2004(4):68-77.。结合全球治理与国家能力的概念，我们可以将国家的全球治理能力界定为主权国家凭借一定实力资源参与全球问题的协商合作以影响他者的利益和价值偏好，从而更好地实现自身意志和目标的能力。这一定义除了涉及全球治理的主客体外，着重强调了三个维度的内容。

第一，从条件看，国家的全球治理能力需要以一定的实力资源为前提条件。这种实力资源既包括经济、科技、军事等硬实力，也包括话语观念、制度模式、社会活力等软实力。在国际体系中，国家数量众多，不同国家拥有的实力资源不尽相同，进而决定了其在全球治理体系中的地位安排和话语权大小。一般而言，大国比中小国家拥有更多的实力资源，更有能力在全球治理过程中伸张和维护其国家利益。需要指出的是，一国拥有的实力资源并不等同于治理能力本身，国家必须通过成功的战略和政策才能将相对静态的实力资源转化为全球治理的实际能力。比如，第一次世界大战结束后的美国在经济、军事等方面已经拥有了相对于其他列强的压倒性优势，并试图以此为基础建立一个新型的全球治理架构。然而，美国总统威尔逊追求基于政治道义和集体安全的世界秩序设想在当时过于超前和理想化，既无法打动权力政治观念根深蒂固的欧洲政治家，也没能获得本国国会议员和民众的支持，最终导致了美国第一次试图领导全球治理体系的尝试失败。可见，实力资源的运用和转化是国家全球治理能力提升的关键。

第二，从过程看，国家的全球治理能力在其与他者的互动中得以体现。究其实质而言，全球治理是国际社会克服集体行动困境，筹集和使用公共产品，以有效解决全球问题的过程。众所周知，在国内社会，公共产品的供给主体是政府，它通过提供一系列旨在维持社会生存和发展所必需的公共产品以维持政治合法性。然而，国际社会并不存在世界政府，没有一个共同认可的中央权威来强制性地要求各行为体付出成本、执行决策。在这种情况下，每一个成员都倾向于让他人付出成本，而自己坐享其成，这势必导致全球治理的集体行动困境。因此，国家的全球治理能力很大程度上体现为其能否影响国际社会成员的利益和价值偏好，特别是如何克服个体“搭便车”的自利动机，通过集体行动共同筹集全球治理所需要的公共产品。在奥尔森看来，机构或国家可以通过控制集团规模(机构规模越大，个体在其中的贡献就越微不足道，集体行动就越困难)、选择性激励(为提供公共产品的成员提供对等的排他性的私人产品)等方式来克服集体行动困境(4)MANCUR O. The logic of collective actions[M].Cambridge: Harvard University Press, 1965:36.。换言之，国家的全球治理能力主要体现为是否有能力通过有效的制度设计确保全球治理的参与方实现成本与收益的对等。

第三，从结果看，国家的全球治理能力以是否实现既定目标为衡量依据。国家参与全球治理的战略目标是实现国家利益与全球利益之间的平衡。一方面，作为理性的行为体，国家参与全球治理旨在维护和拓展自身国家利益，包括塑造良好的国际环境、优化自身国际形象、提升国际地位和话语权等。另一方面，由于全球问题的跨国性、联动性和危害性，全球治理超越了单一个体的能力范畴，需要国际社会以人类整体利益和共同价值为指引通过协调合作的方式加以解决，任何国家都不可能在忽视甚至损害全球利益的基础上来实现自身利益。进一步讲，一国在全球治理体系中的地位往往取决于其能否为人类社会共同关切的问题提供有效的治理方案。它越是能够为全球利益的实现而行动，就越能够赢得国际尊重和声誉，从而更好地实现自身的意志和目标。可见，“合理的国家利益的实现必然成为追求全球利益的前提，反过来全球利益的实现可以更好地保证国家利益的实现”(5)蔡拓，等.全球学导论[M].北京:北京大学出版社,2015:448.。

(二) 国家全球治理能力的特征

在对国家全球治理能力进行了概念界定后，我们认为国家的全球治理能力具有如下特征：第一，治理能力的综合性。国家参与全球治理是一个系统的战略谋划过程，涉及目标设定、环境分析、政策选择、资源调动、效果评估等多个方面。一般而言，国家首先需要设定参与全球治理要达成的目标，这一目标必须以实现和维护国家利益为出发点，同时与自身的实力地位相适应。其次，国家需要认真研判自身所处的国际国内环境，明确参与全球治理面临的机遇和挑战。在此基础上，国家要制订出参与全球治理的具体政策，明确参与全球治理的原则、内容和重点。同时，国家参与全球治理离不开对国内外资源的支配运用，需要协调各方之间的利益关系，以确保政策的推进和落实。最后，国家还需要对政策选择进行效果评估，及时总结参与全球治理的成绩和问题，为进一步修正优化政策选择提供依据。实际上，国家的全球治理能力建设贯穿以上全球治理的全过程，任何一个环节的能力不足都可能影响战略的最终效果。因此，国家需要树立系统性思维，既要加强单一环节上的能力建设，又要注重不同环节之间治理能力的互动协调，确保国家的全球治理能力得到整体提升。

第二，治理能力的多元性。全球治理涉及全球问题的方方面面，既有军备控制、核扩散、冲突与内战等安全领域的治理，也有全球贸易、国际金融、跨国投资等经济领域的治理，还包括贫困、疾病、气候变化等发展领域的治理。问题领域的多元性使得国家在不同议题上的全球治理能力不尽一致，“经济力量再强大，也不能阻挡装甲部队的前进，而凭借军事力量也不足以确保国家在全球贸易中的优势地位”(6)詹姆斯·多尔蒂，小罗伯特·普法尔茨格拉夫.争论中的国际关系理论[M].阎学通，陈寒溪，等,译.北京：世界知识出版社, 2003:80.。一些中小国家尽管综合实力无法与大国比肩，但在某些特定议题上能够凭借其地缘条件、专业优势和动员网络获得更大的政治影响。可见，国家全球治理能力的高低取决于其要针对的具体问题。这就要求国家根据自身的特点和优势，结合全球治理的领域和特点，提升相应层面的治理能力，同时注重不同全球议题之间治理能力的相互转化和强化。

第三，治理能力的动态性。在不同历史时期，全球治理的参与主体、问题领域和博弈方式在不断经历变化。第二次世界大战后的全球治理是典型的国家间治理，主要是美苏两个超级大国围绕势力范围争夺、军备发展竞赛、意识形态较量等传统安全议题展开的以冷战对抗为表现形式、以击垮对手为最终目的的零和博弈状态。冷战结束以来，全球治理在主体、对象和方式上发生了深刻变化。从治理主体看，参与全球治理的角色越来越多。尽管主权国家仍然是全球治理的主导者，但国际组织、跨国公司、公民社会团体等大量非国家行为体日趋活跃，成为全球治理的重要参与者。从治理对象看，国家间战争和冲突等传统安全威胁仍然存在，但非传统安全议题的重要性更为凸显，全球治理的领域和议题更加多元。从博弈方式看，国家之间围绕全球治理的互动形态更加复杂，两个政治对立的国家在某个议题上也存在合作，而盟友之间在一些治理领域可能充满着竞争，全球治理中出现了更多基于特定议题进行合作的功能性伙伴。可见，历史地看，全球治理一直处在动态调整的进程之中。国家也需要根据时代条件和问题性质的变化相应地调整参与全球治理的战略，以实现全球治理能力的动态提升。

二、国家全球治理能力的主要内容

在明确全球治理能力的概念和特征之后，我们需要进一步对全球治理能力的具体内容进行分析。总体上，全球治理能力由话语供给、制度创设、议程设置、政治动员等要素构成，话语供给是思想引领，制度创设是关键环节，议程设置是操作策略，政治动员是重要保障，四者相互作用共同构成了全球治理能力的核心内容。

(一) 话语供给能力

话语与权力相伴相随。在福柯看来，权力和知识是直接相互连带的；不相应地建构一种知识领域就不可能有权力关系，不同时预设和建构权力关系就不会有任何知识(7)米歇尔·福柯.规训与惩罚[M].刘北成，等,译.北京：生活·读书·新知三联书店, 2007:29.。法国社会学家布迪厄强调没有权力的介入，就没有话语；反过来，每一种话语的产生和传播既体现了权力，也加强了权力(8)甘均先.压制还是对话——国际政治中的霸权话语分析[J].国际政治研究,2008(1):117-130.。因此，是否能提出具有普遍性的理论话语，从而激起国际成员在思想和情感上的共鸣，是衡量国家全球治理能力的重要指标。进一步讲，构建一套获得普遍认同的话语体系是国家获得合法性的重要来源。“如果一个主导大国能够使其他国家相信，它所代表的价值体系和意识形态具有吸引力，所推行的国际政治秩序安排和规划是合理的，所代表的经济发展模式具有竞争力，那么其他国家就会愿意去追随和效仿这个国家。反之，如果其他国家对主导国的价值体系和发展模式失去了信心，那么它们就不会甘愿接受其领导。”(9)刘丰.结构压力、霸权正当性与制衡行为[J].国际政治科学, 2009(3):1-35.

从理论上讲，国家要提出引起国际社会广泛共鸣的话语主张必须满足两个条件。第一，这一主张必须顺应世界大势和时代潮流，代表着人类历史的前进方向，反映国际关系中多数成员的愿望和诉求。比如，美国总统罗斯福在第二次世界大战期间提出的“四大自由”学说就为当时处在法西斯蹂躏下的世界各国人民争取独立和自由指明了方向，为美国确立在战后全球治理体系中的领导地位奠定了重要基础。再比如，中国国家主席习近平提出的“人类命运共同体”理念着眼于国际社会共存共荣的政治现实，倡导和平、合作和共赢，为破解全球纷争与冲突提供了新的道路选择，因而也获得了巨大的国际反响。第二，国家需要通过有效的政治操作推动话语的传播与扩散。一方面，话语提供者需要开展广泛有效的对外传播使国际成员了解话语的基本含义、主要内容和独特魅力。在这一过程中，特别需要注意话语内容的转化和认同，使受众不仅准确完整地理解话语内容，而且使其在情感上产生共振，并外化为相应的政策行为。另一方面，话语提供者需要努力践行其话语主张，确保言行一致。如果自己说一套、做一套，那么就很难建立起公信力，也很难获得他者的认同。特朗普执政以来高呼“美国优先”，大搞保护主义和单边主义，拒绝承担国际责任，与美国长期以来鼓吹的全球主义政治话语背道而驰，极大地损害了美国在全球的公信力。总之，话语的生产与话语的解释或传播同样重要，二者共同构成了话语能力的基础。

(二) 制度创设能力

全球治理离不开特定国际制度的支撑。所谓国际制度是指持续的、相互关联的正式与非正式规则体系，这些规则体系可以界定行为规范、制约行为体活动、推动行为体的期望值趋同(10)秦亚青.权力·制度·文化——国际关系理论与方法研究文集[M].北京:北京大学出版社,2005:100.。我们在这里从广义上去理解制度，它包括国际组织、条约、法律、准则、程序和惯例等。从性质上讲，制度有中性和非中性之分。中性制度是指制度为所有行为体提供了同样的准则框架，大家获得的好处和付出的成本是完全一致的。所谓非中性制度指的是“同一制度对不同人意味着不同的事情。在同一制度下不同的人或人群所获得的往往是各异的东西，而那些已经从既定制度中或可能从未来某种制度安排中获益的个人或集团，无疑会竭力去维护或争取之”(11)张宇燕.利益集团与制度非中性[J].改革,1994(2):97-106.。一般而言，相对于国内制度，国际制度具有更明显的非中性特征，因为国际制度的建立和维持往往体现了大国的意志。正如罗伯特·吉尔平所言：“尽管调整国家间行为的权利和规则不同程度地依赖于意见一致和相互利益，可是，它们的主要根据还是一个社会体系中居支配地位的集团或国家的权力和利益。”(12)罗伯特·吉尔平.世界政治中的战争与变革[M].宋新宁，杜建平,译.上海:上海人民出版社,2007:42.它们往往更有能力通过创设国际制度将自己的利益或特权以机制化的方式固定下来，从而获得非对称的政治优势。

理论上讲，衡量国家的制度创设能力可以依据两个重要维度。首先是制度的代表性，即特定的制度安排要能够反映多数成员的利益要求，得到尽可能广泛的拥护和认可。如果一项国际制度仅仅由少数成员说了算，那么该制度就很难具有代表性，因而难以调动其他成员的参与积极性。“在一种国际制度中，如果某个或某些特定成员在利益分配和决策权力中长期享受‘过度特权’，将削弱国际制度的合法性。”(13)李巍.制度之战：战略竞争时代的中美关系[M].北京:社会科学文献出版社,2017:83.其次是制度的有效性，即某项制度能够提供充分、及时和高质量的公共服务，以解决国际社会共同面对的治理难题。如果一项国际制度能够使参与成员获得利益报偿，同时帮助推进特定领域的全球治理进程，那么它就具备了强大的生机和活力，相反则可能被国际社会成员所抛弃，进而为新的国际制度的出现提供可能。因此，对一项国际制度而言，代表性和有效性二者缺一不可。前者体现民主原则，要求国际制度能够相对公平地分配成员之间的权利和利益；后者强调效率原则，要求国际制度能够针对全球治理的难题提供切实可行的解决方案。从这个意义上讲，一国是否能创设兼顾公平和效率的国际制度是衡量其全球治理能力的重要指标。

(三) 议程设置能力

所谓“国际议程设置”是指相关行为体将其关注或重视的议题列入国际/全球议程，获得优先关注的过程(14)韦宗友.国际议程设置：一种初步分析框架[J].世界经济与政治,2011(10):38-52.。就全球治理而言，在任何一个问题领域，全球治理的参与主体都非常多元，全球治理如何推进，很大程度上取决于行为体之间围绕不同议题的利益博弈结果。一方面，由于能力、资源和时间的有限性，任何国际组织、会议或论坛都不可能讨论所有的重要议题。另一方面，由于实力地位、利益偏好、认知结构等方面的差异，不同行为体对具体议题的偏好并不一致。在这样的背景下，不同的议程设置意味着解决相关问题的先后次序和资源投入，关系到行为体能否将自己的特殊诉求转化为国际共识。一个国家一旦掌握了议程设置的权力，就可以使自己关注的议题列入会议讨论的范围，获得优先关注，从而影响全球治理的进程和效果以及自身在特定治理领域中的话语权。从这个意义上讲，“国际议程设置并不是一个简单的技术问题或伦理问题，而是一个政治问题。议题本身的轻重缓急可能并不是决定其能否列入国际议程的主要指标；相反，国家间的权力博弈、是否拥有议程‘进入渠道’或靠近议程‘切入点’，将是决定国际议程设置最终结果的最重要因素”(15)韦宗友.国际议程设置：一种初步分析框架[J].世界经济与政治,2011(10):38-52.。

理论上讲，提升国家的议程设置权力需要满足三个重要条件：第一，提出的议程具有普遍性、重要性和紧迫性。所谓普遍性，就是该议题并非一个国家或少数国家关心的问题，而是国际社会多数成员共同面临的问题。所谓重要性，就是该议题不仅与国际社会多数成员相关，而且影响到了他们的重大利益，这有助于增加其对特定议题的关注。所谓紧迫性，就是该议题到了非解决不可的程度，如果得不到有效治理就会带来严重的后果。如果一项议题同时满足上述三个条件，那么它被纳入国际会议议事日程的概率就会大大提高。第二，选择合适的治理平台来提出议程。由于全球问题的多元化，不同的治理机制或平台关注的议程必然有所差异，国家必须认真考虑如何将自己关心的议程在最适合解决该问题的场合中提出来。第三，提出切实可行的解决方案。将某个议题列入会议讨论的议程只是成功了一半，如何解决问题才是关键所在。这就需要提出议程的国家全面了解各参与方的基本立场和利益关切，在此基础上提出各方都能接受的治理方案，从而将议程设置的优势转化为最终的治理效能。总之，国际议程设置权是国家全球治理能力的有机组成部分。一国能否将自己关注的议题置于国际议程并提供相应的解决方案决定了其在全球治理中的相对位置和话语权。

(四) 政治动员能力

国际议题和治理方案要最终落实，离不开社会成员的认可或支持，这就需要国家必须具备较强的政治动员能力。全球治理涉及不同领域问题和多重行为主体之间的利益博弈过程，全球治理的难点在于每个行为体都有自己的特殊偏好，对全球问题紧迫性的认知不一，且存在治理过程中的责任和资源分担问题。因此，如何在多样化的行为体之间凝聚共识、达成均衡是全球治理能否顺利推进的关键(16)刘世强.十八大以来中国参与全球治理的战略布局与能力建设探析[J].当代世界与社会主义,2017(2):160-166.。也就是说，能够动员足够多的政治支持，是国家推进全球治理进程，进而掌握国际话语权的关键环节。所谓政治动员是指一定的政治权威主体通过营造舆论与压力剧场、物质或精神诱导等手段说服、引导甚至操控动员客体认同、支持与配合动员主体的政治倡议、行动方案、政治目标等予以实现的行为或过程(17)李勇军.政治动员的形成机制与范式之比较研究[J].武汉理工大学学报(社会科学版),2016(4):603-609.。一般而言，权力威慑、利益报偿和规范说服是国家进行政治动员的重要手段。

第一，权力威慑。国家的全球治理方案能否获得支持，很大程度上是由其所拥有的实力地位所决定的。国际体系中的强者往往主导着全球治理运行的规则和议程，并以此来确立其在全球治理格局中的角色。正如吉尔平所言：“国际体系中威望最高的成员是那些刚刚成功地使用其军事或经济力量、并且由此而将自己的意志强加于他人的国家。”(18)罗伯特·吉尔平.世界政治中的战争与变革[M].宋新宁，杜建平,译.上海:上海人民出版社,2007:39.换言之，国家可以利用自身的权力和威望迫使其他成员在国际议题上选择服从或追随。第二，利益报偿。提供足够的利益报偿也是国家进行全球治理动员的重要方式。如果国际成员认为一国提供的全球治理方案有利可图，那么它们就乐于支持该方案。比如，近年来，中国倡议成立的亚洲基础设施投资银行之所以得到国际社会广泛支持，是因为它作为一项公共产品可以让众多国家从中获益。对于发展中国家而言，亚投行可以为它们的基础设施建立提供低成本和不附加政治条件的融资支持，以推动其工业化进程。发达国家则意识到亚投行能带动亚洲乃至全球巨大的基础设施投资需求，进而给他们产生丰厚的利益回报。可见，在全球治理中，是否能提供足够的利益好处是衡量国家国际动员能力的重要指标。第三，规范说服。除了权力威慑和利益报偿外，国家还可以通过规范说服改变动员客体的认知和行为，从而获得政治支持。比如，气候变化一开始主要是发达国家基于自身发展阶段和价值偏好提出的一个治理议题，不少发展中国家对此并不重视。近年来，一方面是因为全球极端天气的常态化和危害性日益凸显，另一方面也是由于发达国家持续通过国际会议、学术讲坛、专家报告等途径强调全球气候治理的重要性和紧迫性，不少发展中国家逐渐扭转了过去的固有认知，认识到控制气候变化与自身的经济社会发展息息相关，从而在政策层面转而积极支持全球气候治理。

三、国家全球治理能力的提升路径

在厘清国家全球治理能力的概念、特征和内容之后，我们需要进一步分析如何提升国家的全球治理能力。不同国家的全球治理能力由于实力地位、体制观念、战略选择等因素的影响存在巨大的差异，国家需要在保持良好国内治理的基础上通过持续的参与实践逐步提升全球治理能力。

(一) 国内治理现代化与国家全球治理能力的提升

全球治理能力是国家能力的重要组成部分，国家全球治理能力的提升首先有赖于国家总体治理能力的现代化，特别是国家良好的内部治理。换言之，内部治理水平的高低影响了国家参与全球治理的力度和成效。如果一个国家能够有效地解决内部治理问题，就更有能力和意愿将自身的成功经验运用到全球治理的实践中，为全球问题的解决贡献更多的智慧和力量，进而提升其在全球治理体系中的地位和话语权。相反，如果一个国家内部治理失败，不仅将极大地限制其参与全球治理的机会和空间，而且国内问题的不断外溢还将进一步加剧全球治理的困境。可见，“国家治理却是主权国家参与全球治理的客观前提。一个主权国家治理效果的好坏直接决定了其是否能够有效参与全球治理以及是否能够成为一个具有实质影响力的参与者”(19)刘勇.全球治理体系变革的中国策略[J].学术界,2018(11):28-35.。不管是全球治理规则的变革，还是国际公共产品的筹集，抑或全球治理共识的构建，都需要不断加强主权国家的国家治理能力建设。

当然，在全球化导致国家之间深度相互依存的背景下，国家内部治理能力的提升也需要有国际视野和全球眼光。首先，国家内部治理需要良好的国际环境。国际环境的性质为国家进行战略选择和政策调整提供了重要约束条件。比如，中国之所以能够在20世纪70年代末推进改革开放的重大决策，很重要的原因就在于中美关系缓和以及由此带来的中国外交环境的改善。其次，国家内部治理离不开对国际资源的获取。在全球化时代，任何国家要实现发展都离不开国际交往，既需要通过参与国际分工，向世界提供具有比较优势的产品以开拓国际市场，又需要充分利用国际性的资本、技术、经验为自身发展服务。最后，全球治理的要求为国家内部治理提供了压力或动力。“通常情况下，主权国家参与全球治理的程度越深，其国家内部治理的种种问题也会暴露得越充分，其改善内部治理的动力和压力也会更大。”(20)邱昌情.全球治理与中国国家治理能力建设研究[J].广西社会科学,2019(3):30-37.比如，中国政府为了加入世界贸易组织，不得不改变与其规则不一致的法律条文和政策规定，以适应全球贸易的制度安排和规范要求。

在看到国内治理与全球治理的互动关联的同时，我们还要注意二者之间存在的张力与矛盾。在价值理念上，国内治理强调国家性和民族性，以实现本国的经济发展、社会进步和政治现代化等目标；全球治理则力图超越单一性和个体性，解决攸关人类生存与发展的普遍性问题。在治理对象上，国内治理主要解决主权边界之内的事务，尽管这些事务也具有明显的溢出效应；全球治理关注的则是跨国性的全球问题，虽然这些问题往往也源自于国家内部治理的失败。在运行逻辑上，国内治理建立在强有力的政治权威的基础之上，政府或公权力主要通过自上而下的方式来推动治理体系变革和治理能力提升；全球治理面对的则是一个典型的国际无政府状态，有赖于多元治理主体通过相对平等的协商来解决利益矛盾，推进政策议程。

国内治理与全球治理的互动性和差异性增加了主权国家同时推进两个层次治理的难度，需要从克服二者的张力与矛盾入手实现治理体系和治理能力的现代化。正如有学者指出的一样：“在全球化时代，国内治理与国际治理愈来愈表现出高度的依存性、渗透性和互动性。在尊重国内治理与国际治理的相对独立性的同时，更需要人们自觉打破两者的界限，从整体性上审视和驾驭国内治理与国际治理，否则现存治理认识的碎片化、区隔化，只能导致治理实践的困境。”(21)蔡拓.全球治理与国家治理:当代中国两大战略考量[J].中国社会科学,2016(6):5-14.在这个意义上，国家需要统筹推进国内治理和全球治理。在理念层面，国家需要在个体特殊性与全球普遍性之间实现价值平衡，既从自身实际出发推进国家战略目标的实现，防止在全球治理中丧失国家自主性，又要超越狭隘的局部利益与零和思维，积极维护人类的共同利益和整体价值。在实践层面，国家需要在国内治理与全球治理的深层互动中获得发展动力，既将全球治理的协商性因素加入国内治理实践之中以增加国内治理的合法性，又将国内治理的权威性要求运用到全球治理进程中以解决全球治理的低效率；既以良好的国内治理为全球治理能力的提升奠定坚实基础，又通过全球治理的压力倒逼国内治理能力和治理体系的现代化进程。

(二) 实力资源转化与国家全球治理能力的提升

一国拥有的国家实力并不等同于全球治理能力本身，加快实力资源的战略转化是国家提升全球治理能力的必然要求。所谓战略转化是国家将本身所拥有的战略实力转化为现实的战略能力的一系列机构、制度和运作流程的总和(22)杨毅.国家战略能力的建设与运用[J].新视野,2012(3):31-35.。约瑟夫·奈指出：“正如有些高超牌手即使拿到弱牌也能赢得胜利一样，有些国家比别的国家更善于将资源转化为有效的影响力。”(23)约瑟夫·奈.美国定能领导世界吗[M].何小东，盖玉云，等,译.北京:军事译文出版社,1992:21.可见，战略转化的效果决定着国家全球治理能力的高低。那么如何实现国家实力资源的战略转化呢？

首先，提高政府的资源调控能力。在现代社会，国家与社会是相对分离的，不同的国家与社会结构决定着政府可以分配到全球治理事务中的国内资源比例。一般来说，一个强势的政府能够相对容易地调动社会资源以服务于特定的政策目标。相反，相对弱势的政府要参与全球治理将面临严重的国内制约。如果不能够赢得足够的政治支持，政治家要推动全球治理议程将遭遇国内社会力量的抵制，甚至可能酿成政治对抗和社会冲突。比如，为切实履行《巴黎气候变化协定》所规定的减排义务，法国总统马克龙执政以来在国内贸然推进燃油税改革，这一举动加重了社会中下层的生活成本和经济负担，引发了旷日持久的“黄马甲运动”，不仅使得马克龙政府既定政策目标化成泡影，更导致了法国社会的持久动荡，带来了巨大损失。可见，国家是否能够有效地参与全球治理很大程度上取决于政府在总体国家实力中调动实力资源的能力和手段。

其次，建立权责明确、运转有序的体制机制。由于全球问题的广泛性、联动性和外溢性，国家参与全球治理涉及国内多个部门的卷入，从而带来公共政策难题。一方面，部门利益的考量可能导致公共政策的扭曲。他们往往拥有自己的特殊利益，会根据个体的偏好和认知，而非理性的国家利益来执行决策，进而会影响国家整体战略的落实。更有甚者，少数强势部门可能会以牺牲社会整体福利为代价来谋取小团体的利益。另一方面，部门的众多还会加大政策协调的难度，每个部门都按照自己的利益和认知去执行政策，势必出现政出多门、九龙治海的问题。因此，政府必须完善参与全球治理的国内体制机制，厘清每个部门的权力边界和职责要求，确保各司其职、各尽其责，同时防止单一部门的做大，实现力量结构的均衡，在此基础上加强不同部门之间的政策协同，避免因为理解和行动的不一致而带来相互掣肘和资源浪费。

最后，进一步加大全球治理资源的投入。一般来说，全球治理涉及的资源投入是多方面的。一是将全球治理问题置于国家的重要议程上来，通过专题会议针对参与全球治理的突出问题和短板，加大集体研究力度，出台更多具有针对性的政策，为顺利有序推进全球治理进程提供政策保障。二是增加全球治理的资金投入，通过会费交纳、项目注资、对外援助、优惠贷款、主场外交等多样化的方式进一步提高针对重要会议、重点项目和关键领域的资金支持，要注意成本与收益的估算，通过资金的战略性运用提高国家在全球治理中的话语权，扩大国家在有关国际组织中的利益份额，或是增进国际社会对国家全球治理战略的理解和认同。三是加强全球治理的人才供给，增加职业外交官的数量，提高外事人员的工资待遇，推动更多人员到重要国际机构和组织中任职。四是积极动员社会力量资源，利用它们的组织特点和专业优势为国家的全球治理目标服务。以上方式有助于国家将整体实力资源转化为全球治理的实际能力。

(三) 公共产品供给与国家全球治理能力的提升

如前所述，全球治理是各参与方克服集体行动难题，筹集和使用公共产品以解决全球问题的过程。当前，全球治理的困境就在于现有的公共产品远不能满足全球问题增长的速度，导致全球治理供给与需求之间的矛盾。尽管参与全球治理的主体众多，都在为解决全球化进程中的问题开展行动，但主权国家因其强有力的资源调动和决策执行能力仍然是公共产品最主要的提供者，而能否提供充足和高质量的公共产品则是衡量国家全球治理能力的关键指标。

在物质层面，国家提供的公共产品一般是商品、资金、技术和基础设施等。金德尔伯格认为，国际经济和货币体系的稳定需要一个强有力的领导国家，它可以为该体系承担超过应有份额的负担，包括接受该体系的过剩商品、维持投资资本的流量和将它的商业票据贴现等(24)CHARLES P K.Dominance and leadership in the international economy: exploitation, public goods, and free rides[J]. International studies quarterly, 1981,25(2):242-254.。当前，受新冠肺炎疫情冲击，世界经济正在步入衰退期，金融市场恐慌弥漫，贸易投资大幅萎缩，原材料价格震荡下行，全球产业链和供应链面临断裂风险。在这一背景下，国家全球治理能力的高低就取决于其是否能够迅速行动起来，通过提供及时、充足和高质量的物质性公共产品以减轻疫情对世界经济和各国民众生活带来的冲击。这些物质性的公共产品包括采取有力有效的财政和货币政策以加大宏观政策的对冲力度，向世界提供医疗防护物资和民众的生活必需品，为疫情严重国家提供必要的技术、物资和资金支持，等等。

在制度层面，国家提供公共产品的方式在于推动国际制度的改革和创新，前者是对现有制度的修正和完善，后者则意味着创设全新的国际制度，其共同目的都在于为全球治理的推进提供行为规则和法律规范。针对现有全球治理机制发展滞后、民主赤字和效率低下等问题，主权国家提供制度性公共产品的主要路径是通过改革创新，着力增强国际制度的覆盖面、公平性和有效度，以增强国际合作的确定性。所谓覆盖面，是指国际制度需要覆盖到全球治理的各方面，特别是在网络、海洋、极地、天空、气候变化、动物保护等新兴全球问题领域建立起成熟规范的治理规则。所谓公平性，是指国际制度的决策和投票权力不能由少数国家垄断，而要在参与成员之间实现相对均衡的分配，特别是应增加广大发展中国家的地位和话语权。所谓有效度，就是要提高国际制度的效率，着力解决制度运行过程中出现的权责不清、功能错位、沟通不畅等问题，为全球治理的顺利推进提供有效的机制保障。

在观念层面，全球治理体系的变革离不开先进理念的引领，国家可以通过提供理念性公共产品为全球治理贡献力量。当前，全球治理存在明显的理念困境，突出表现为二元对立的思维模式，即认为任何两种力量、结构或是过程之间以冲突为基本取向，以消灭对方为发展前提。只有当一个主体占据主导地位，消解或是消灭另一个，这种内在的、非调和性矛盾才能得到解决(25)秦亚青.全球治理失灵与秩序理念的重建[J].世界经济与政治,2013(4):4-18.。这种二元对立的思维模式反映在全球治理的现实层面，就认为世界上只有一种最佳的全球治理哲学，即西方主导的霸权式治理，然而，在新兴国家和发展中国家快速发展的背景下，这一治理哲学的合法性严重不足，难以反映国际力量变化的多元现实，也难以充分调动各方面积极性以解决日益广泛复杂的全球性问题。更为重要的是，长期作为西方领袖和旗手的美国在特朗普执政以来尤为突出地坚持本国优先，无视其一手缔造的全球治理秩序，拒绝承担应尽的责任义务，在国际上不断退群、废约、脱钩，俨然成为世界最大的麻烦制造者，进一步加剧了既有全球治理理念的困境。因此，全球治理的推进急需突破西方主导的传统治理范式及其思维局限，而提供更加多元、开放和包容的全球治理理念则成为国家全球治理能力提升的重要方向。

(四) 政治共识塑造与国家全球治理能力的提升

集体行动的前提在于政治共识的确立，政治共识为特定群体或集团采取一致行动提供了充分理由和正当性。如果社会成员缺乏基本共识，他们往往很难进行有意义的集体行动，甚至可能因认识的差异导致相互之间的冲突和对抗。在这个意义上，国家全球治理能力的提升离不开自身在国际国内两个层面的共识塑造。

在国际层面，全球治理的推进离不开国际社会成员对“全球性”价值的政治共识。所谓全球性，是指“当代人类社会生活超越民族性、阶级性、国家性、区域性，以人类为主体，以全球为舞台，以人类共同利益与价值为依归所体现出的人类作为一个类主体所具有的整体性、共同性新质与特征。”(26)蔡拓,刘贞晔.全球学的构建与全球治理[M].北京：中国政法大学出版社,2013:10.“全球性”是区别于传统社会的重要标识，是走向全球治理时代的必然要求。当前全球治理的一大问题就在于不少国家并没有认识到“全球性”价值，顽固坚守国家中心主义和绝对主权理念，甚至将个体诉求凌驾于全球利益之上，通过单边行动对外转移自身的内部矛盾。然而，在人类深度相互依存的当下，自我封闭没有出路、以邻为壑最终只能损人及己，国际社会亟待从全球共存共荣的高度统一思想认识，形成通过多边合作应对共同威胁的集体认知。在这个意义上，通过包容性的话语塑造全球治理的政治共识是提升国家全球治理能力的重要动力。

另一方面，随着政治现代化的发展，国家权力越来越多元和分散化。特别是大众参与的兴起、公民社会的出现使得公共政策的决策环境和形态发生了重大变化。社会群体或组织越来越独立地表达自己对公共事务的看法，当这些看法与政府的立场产生冲突时，势必对公共政策的选择产生制约作用。因此，国家全球治理能力的提升离不开社会大众的理解和支持，需要凝聚起广泛的国内共识。一方面，政府要通过多种渠道宣传解释好全球治理的重要性和迫切性，讲清楚国家参与全球治理的价值意义，增进社会大众对国家全球治理理念和行动的认同。另一方面，政府应该积极鼓励，有序组织政党、企业、社会组织乃至个人参与到全球治理进程中来，使他们通过具体鲜活的实践深化对全球治理和人类共同价值的理解，进而支持国家全球治理的整体战略。

四、余论

作为国家能力的重要组成部分，全球治理能力建设既是国家参与全球治理、提升国际形象和地位的迫切需要，也是国家推动整体治理能力现代化的必然要求。国家的全球治理能力建设不是一次性的短期行为，具有阶段性、动态性和长期性等特点。全球治理形势的演进、国家目标和利益的变化以及国内治理进程的推进，都要求国家及时调整全球治理能力建设的内容和形式，以确保其在全球治理格局中的话语权和竞争力。伴随着实力地位的提升，中国日益成为全球治理的建设性参与者和重要引领者，为全球治理体系朝着更加公正、合理、高效的方向发展贡献了重要力量。然而，中国的全球治理能力在理念、机制和政策等多个层面仍然存在明显不足。展望未来，中国需要更加系统性、战略性和前瞻性地加强全球治理能力建设，为拓展国家利益、提升国际形象、促进人类进步不懈努力。