农村产权改革与精准扶贫的链接机制和模式探析

2020-02-11伍国勇陈晨

贵州大学学报（社会科学版） 2020年1期

伍国勇陈晨

摘要：

具有普惠性質的农村产权改革与专注于地方脱贫及农村发展的精准扶贫具有广阔的链接空间。一方面，农村产权改革通过自身具备的核心要素和保障功能，为精准扶贫营造了产权明晰、数据共享、制度供给的良好氛围，是精准扶贫得以顺利实施和深化的内在必要条件。另一方面，精准扶贫配置型资源下沉和权威型资源供给，使产权改革的内在动力得到补充和增强;以组织载体培育为核心的市场化路径的形成，同时也解决了农村产权改革的路径深化问题，为农村产权改革提供了空间。目前较为典型的农村产权改革与精准扶贫的链接模式有：集体资产收益型链接模式、购买服务型链接模式、承包经营权流转获利型链接模式、产权抵押贷款型链接模式等。对链接模式进行研究，能够更深入地理解农村产权改革与精准扶贫的内在切合性，为两者的协同发展提供有益参考。最后建议从完善链接机制的理论支撑、构建风险防治机制、建立收益公平分享机制三方面来保障两者的有效链接，以此来破解“三农”难题，以实现精准脱贫、乡村振兴的综合目标。

关键词：

产权改革;精准扶贫;农村产权;链接机制

中图分类号：F069.9

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2020）01-0062-11

Research on Mechanism and Model of Rural Property Right

Reform and Precision Poverty Alleviation

WU Guoyong1，2， CHEN Chen1

（1.School of Economics， Guizhou University;

2. Institute of China Karst Rural Revitalization Studies， Guizhou University， Guiyang， Guizhou ， China， 550025）

Abstract：

The inclusive rural property rights reform has a broad link with the precision poverty alleviation that focuses on local poverty alleviation and rural development. On the one hand， the rural property rights reform has created a good atmosphere of property rights clarity， data sharing， and regulations supply for precision poverty alleviation through its own core elements and guarantee functions， which is the internal foundation for precision poverty alleviation. On the other hand， precision poverty alleviation reform in allocation of resources and authoritative resources provides strengthened and supplemented inner motive for the reform of rural property rights; the formation of a market￣oriented path centered on the cultivation of organizational carriers has also solved problem of deepening the path of rural property rights reform， providing space for rural property rights reform. Now the typical linking models are： collective asset income model， purchase service model， the model of making profit through the circulation of contracted management rights， property right mortgage type model and so on. The study of the link models can help better understand the inherent relevance of rural property reform and precision poverty alleviation， provide a useful reference for the coordinated development of the two. Finally， it is suggested to ensure the effective link between the two from improving the theoretical support of the link mechanism， constructing a risk prevention mechanism， and establishing a fair revenue sharing mechanism， so as to solve the “three rural” problems and achieve the comprehensive goals of precision poverty alleviation and rural revitalization.

Key words：

the reform of rural property rights; precision poverty alleviation; link mechanism

以“保障农民财产权益，壮大集体经济”为目标的农村产权改革已经成为解决我国“三农”问题的突破口。农村产权问题的本质在于现阶段生产关系与生产力的不匹配，以土地权益为表征的政治利益在国家、集体和个人之间划分不当。[1]当前对农村产权制度的认识已经从传统单一的政治维度到政治、经济、社会三重维度并存，[2]随着农村产权经济属性的上升，围绕农村产权制度的纠纷日益增加。如何深化农村产权改革，真正实现从“还权于农”到“赋能于民”的转变，已经成为牵动乡村振兴和农业产业现代化的关键性议题。

农村产权改革是在以家庭承包经营为基础、统分结合的双重经营体制上，以优化农村各项资源产权结构，同时以调整农村社会治理结构的创新性方式，实施对农村发展活力的挖掘以及对农工二元经济结构的全面调整。关联农民劳作、生产、使用和消费的土地资源产权和关联农村公共资源供给的农村集体产权自然成为现今农村产权改革的重点对象。其中农地产权因长期处于权属模糊地位所造成的确权登记率低、流转市场不完善、抵押融资难，农村集体产权存量萎缩、主体不明以及基层政权组织权力滥用，已经成为当前农村产权改革的症结和难点。而农村产权改革从来不是一纸令文就可以一蹴而就的事情，它需要同时关联农业生产力与生产关系、生产资料所有制与国家性质等一整套完整的制度设计和改革措施才能实现有所突破。

农村产权改革的方向是建立“归属清晰、权责明确、利益共享、流转规范”的农村产权制度，以促进农村生产要素加速流动和优化配置为目标，激活农村各类生产要素，增强农村发展活力，实现农民增收、农业增效和城乡统筹发展。然而，农村产权改革的重点方向不是孤立存在的，而是与其他各类政策的方向重点互相嵌套联系在一起的。与“大水漫灌式”的“粗放扶贫”相对，精准扶贫强调利用精细化的措施对农村发展进行干预，达到精准脱贫的目的，其具有资源聚集、主体培育以及内部控制等天然优势。农村产权改革与精准扶贫作为农村社会经济发展十分重要的两部分内容，两者相互关系密切。毫无疑问，农村产权改革与精准扶贫具有整合并提升政策效果的可能性。此外，实践中还出现了许多种两者之间的链接模式，对此进行总结可为其融合治理提供有益参考。

据此，本文先试图构建农村产权改革与精准扶贫的衔接机制，一方面研究农村产权改革如何通过自身要素、结构和功能影响精准扶贫。另一方面阐述精准扶贫如何通过资源和市场深化农村产权改革;再总结目前较为典型的农村产权改革与精准扶贫链接模式;进而分析如何实现两项制度的有效衔接、协同融合，以实现精准脱贫、乡村振兴的综合目标。

一、农村产权改革与精准扶贫链接机制构建的内在逻辑

農村产权改革与精准扶贫不仅具有内在衔接的合宜性，且具有融合治理的可能，可以说，对二者关联逻辑的探讨是现实困境所倒逼的结果。

建国以来，工业化和城市化并行的发展战略不仅剥夺了农业生产的第一桶金，也使得各经济部门的价值分配处在长期不均衡的状态下，由此造成了重重矛盾。如今农业的红利已被消耗殆尽，在“三期叠加”的压力之下，亟需重新调整各部门之间的经济产业结构以及农业内部产业结构，以减削农业“高库存”与“有效供给不足”、土地供给不足与土地成本上升等一系列二重性矛盾[3]带来的负面影响。

一直以来，中央和地方不断探索实施农村产权改革试验和试点，农地产权改革大体经历了从“完全私有”到“完全共有”，从“两权分离”到“三权分置”四个阶段。2013年正式提出的“三权分置”，即将原土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，着力推进农业现代化，可以说是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，有助于提高农村土地的效率，同时兼顾社会主义公平。除此之外，农村集体产权改革也经历了从无到有，从试点到扩散的渐变过程。2016年底推出的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，正是我国全面启动农村集体产权制度改革的一面旗帜。

从生产力与生产关系的匹配上看，目前我国农村产权改革还存在内容、形式、过程等方面的障碍。首先，从农村产权改革的内容上看，大多数地区处于确权颁证和平台搭建的初期，整体上看，具有覆盖面窄、改革不彻底的特征。具体来看，仍有部分集体资源资产，还未明晰产权、确权到户，特别是城郊结合部地区，由于历史原因和现状困境相互绞合在一起，农民难以得到实权，使部分农民的财产权利受到侵害。同时，产权改革各地做法不一，其材料不具有一致性和互通性，许多地方没有实现土地、台账、证书、合同等的一致性，可能成为下一阶段改革的隐患。

其次，从农村产权改革的形式来看，改革主要由各级政府主导，资金投入却以县（特区、区）投入为主，市级投入为辅，如贵州省六盘水市制定市、县投入除国家、省级补助资金外，剩余部分按2：8比例配套投入。改革消耗了大量的直接和间接成本，据统计成都地区一亩地的确权成本为40元左右，[4]这对基础政府来说是一份巨大的压力，降低了基层政府的改革动力。同时，社会基层治理缺乏跟进和创新。经典作家已经证明产权与治理具有极强关联性，[5]长期以来农村基层治理组织同时兼具着“党务性”“政务性”以及“经济性”的三重特征，[6]随着国家对农村事务的干预愈深，基层自治制度已名存实亡。新时期的产权改革需要基层治理机制和创新和配合，否则会放大农村产权制度改革的风险。当然，目前各地已积极探索产权与治理的联动改革，总结出许多有用的经验和方案。

再次，从农村产权改革的过程上看，东部发达地区凭借着良好的基础和条件先改革，而西部贫困地区则由于种种原因改革滞后。由于中央缺乏统一的制度和资金供给，贫困地区脱贫乏力，这种差距的扩大与同步小康、共同富裕的目标不符。同时，农村产权改革呈现明显的两段性，其中“还权”目标比较容易通过集中力量办大事来实现，“赋能”的实现则更依赖于宏观的社会背景。受限于不动产的登记和流通具有滞后性，还受限于单家独户的农民单独面对交易市场的失语权，市场配置资源作用大大减弱，农民手中持有的资产仍然难以转化对应资本。因此，缺乏有效的制度供给和组织载体，是产权改革过程中的重大障碍。

综上，我国现阶段农村产权改革面临改革不彻底、有效政策资金和组织载体供给的缺乏，以及动力不足等一系列综合性问题，如何聚合各方权力的运作突破当前农村产权改革的桎梏已成为其继续深化的关键前提。

从另一方面看，精准扶贫作为对国家资源再分配的载体，以科层制和项目制的管理模式进入基层政府和农村，其具有鲜明的资源聚合优势。其次，精准扶贫包含的内容项目众多，涉及产业、土地、社会、教育等各个方面，且其有一套涵盖识别、帮扶、管理及考核的完整运作模式，尽管在实践中存在许多困境，但其仍有聚合资源、对接市场、主体培育以及内部控制优势。

目前，针对精准扶贫实践困境的研究，大多数学者从制度安排、资源分配、阶段过程等方面进行研究。主要结论有以下几点：第一，扶贫实践呈现出“产业化”[7]和“简化论”[8]的倾向，扶贫的资金、资源和项目变成了某些主体谋取个体私利的平台，贫困农户和普通农户被扶贫项目边缘化;第二，“精英俘获”[9]现象普遍，“时间紧、任务重”的路径依赖导致产业扶贫方式脱嵌于村庄社会整体利益，扶贫工作呈现“内卷化”[10];第三，忽视贫困群里的主体地位，损害贫困人口的自主性，短期脱贫目标与可持续发展、全面小康要求存在矛盾，会形成巨大的“返贫风险”。因此，亟需新的力量来打破精准扶贫目前内耗的困局，形成贫困和发展的良性循环，增加精准扶贫的可持续性。

最后，从两者目前的链接状况看，目前探讨两者链接关系的文献还很少，两者链接机制不清楚、链接模式不明确，直接导致产权改革与精准扶贫的制度成本上升、经济效率和社会效率不充分，生态效率无法保证等问题。因此，亟需对两者的链接机制和模式进行研究总结。

毫无疑问，具有普惠性质的农村产权改革与专注于地方脱贫及发展的精准扶贫具有广阔的链接空间。首先，农村产权改革通过自身具有的核心要素与保障功能，可为精准扶贫的各个环节提供坚实的基础。其次，精准扶贫利用其资源聚集、主体培育以及内部控制等优势，可以进一步深化农村产权改革，解开农村产权改革的桎梏。最后，两者还可以互为动力，融合升级，形成农村脱贫和发展的良性循环。由此论证，农村产权改革与精准扶贫具有强烈的内在关联，构建两者的链接机制可以有效克服农村各类现实困境，实现有限资源的集约高效利用。

二、农村产权改革对精准扶贫的作用路径

由上分析可知，农村产权改革与精准扶贫具有内在链接的合宜性，笔者尝试对农村产权改革的核心要素和保障功能进行分类，发现其均可与精准扶贫的四大环节形成具体的链接领域，本段试图从四个方面解答农村产权改革是具体通过何种措施、何种途径作用以及如何作用于精准扶贫的问题。

（一）确权颁证：精准扶贫中农民财产性权利实现的基础

产权明晰是产权交易流通的先置条件，只有不断地实践、赋予农民尽可能完整的排他性財产权利，才能最大程度地保障农民赖以生存的物质基础。农村产权明晰的第一步，即确权颁证和清产核资。一般来讲，农村产权改革第一阶段的主要任务，便是将农村集体土地、林地、水利工程、农民房屋等原来归属不明的资产进行重新界定，在明确权属、勘界测量、依法公示、登记造册的基础上，分别核发土地承包经营权证、宅基地使用证等产权证明，让农民和集体成为这些产权的实际占有者，从而保障了农民的主体利益。

确权颁证、清产核资是厘清产权边界、赋予农民合法财产性权力的前提，这个过程要在确保稳定、尊重历史、实事求是、民主协商的大框架下进行，涉及到空间测量、档案管理和归类、信息变更注销、登记录入等环节，必然需要消耗大量的人、财、物力。此环节因与精准识别环节皆为厘清资产、信息入库的相似阶段，因此有着高度重叠和关联性。当下，精准识别面临人物投入小与工作量大、点识别的僵硬与贫困的动态流动、标准化测量与不规则现实之间的二重矛盾，[11]土地与集体资产作为农民财产性权利的重要来源之一，其确权状态将直接影响到精准识别、精准帮扶的评估评价。

确权颁证和清产核资将模糊的产权明晰化，逻辑上通过“还权于农”的方法增加了农民的财产性权利，具有益贫效果;过程上通过与精准识别、精准帮扶等阶段相互联结，在理想状态下使用一套班子、一个系统，不仅在一定程度上降低扶贫中识别、帮扶和管理成本，而且避免了数据不一可能带来的潜在后果。

（二）平台搭建：精准扶贫中大数据汇集和共享的基础

农村产权交易平台搭建是政府主导的为减少信息不对称、确保农民财产性权利合法规范实现的技术力量，其最早的实践起源于成都，目前已经相当普遍。农村产权交易平台通过发挥信息传递、交易中介、实现交易的基本功能，为农户、农民合作社、农村集体经济组织等农村经营主体提供产权交易服务。此外，金融机构、土地信托平台、农业服务公司、农业企业等机构在市场的基础上，通过抵押担保、收储、整理、直接交易、再交易等多种方式，提供货币量化渠道，成为可变资产。

建设具有信息、资源、政策三方优势整合的农村产权交易平台，无疑是“赋权于民”的进一步有效举措。通过平台信息的共享与挖掘，可以进一步有效指导精准帮扶、精准管理和精准考核的方向。首先，精准帮扶和管理现阶段主要面临两类困境，主观上贫困户“等、靠、要”思想严重，参与度不高，由此造成扶贫成本水涨船高;客观上帮扶缺乏差异性、具有各类“排斥”效果，实施平台建设后便可通过大数据发现贫困户的潜在发展能力和实际需求。其次，对于精准考核所出现的“数字脱贫”等风险，也可通过交易平台的实际数据予以甄别，并施于其监督的压力，使之形成更为完善的考核体系。

因此，农村产权改革与精准扶贫数据共享和挖掘机制的路径可实化为：利用平台数据资源对农户与经营主体的需求实施深度挖掘和分类处理，在此基础上明晰平台资源存量、资金流向、项目投向的动态变化，为对应区域精准帮扶提供有效对策、实施精准数字化管理，同时为精准考核提供参考。此外，产权交易平台的数据收集可以跨越时间的维度，追踪趋势的动态，作出合理预测，也为精准扶贫的未来改革积累势能。利用以农村产权改革交易平台数据建立起的集趋势分析、风险管理、决策指导一体的数据库不仅可以大大降低精准扶贫的信息成本，还实现了改革的集约化，是构成农村产权改革和精准扶贫链接机制的一个关键界面。

（三）两权抵押：精准扶贫中金融支持和改革的基础

到目前为止，国家层共出台了“一个意见”和“两个办法”来支持和实施农村“两权”（农村承包土地经营权和农村住房财产权）抵押贷款改革。“两权”抵押是我国为解决“三农”融资难的另一重要举措，不仅是农村土地制度改革的重要组成部分，也是农村金融体制改革的一个突破口。在一定程度上来说，打破城乡经济“二元结构”的金融壁垒是盘活农村“三资”，实现农民增收、城乡融合的关键一步。现阶段的脱贫攻坚，贫困的原因分散在多个维度，仅仅依靠政府的“输血”脱贫难度陡增，要实现持续的增收，首先要从内部赋予农民真正的发展资本，其次还要建立健全专业化的流转交易抵押市场，保障农民合法权益的实现。“两权”抵押正是一个突破口，这项改革的深化推进将从以下三个方面影响着精准扶贫效果。

首先，抵押试点有助于建立健全专业化的流转抵押市场，有助于实现精准帮扶和管理。“两权”抵押试点正如一颗小石子，激起了金融监管体系、金融基础服务体系、财政补偿机制等一系列的探索和创新，金融渠道的拓宽为精准帮扶和管理提供了更多选择的渠道，更利于“因户施策”“一户一策”的实施。

其次，“两权”抵押有助于土地集中流转，资金向高附加值品牌聚集。长期以来以小农经济为主的农业生产经营面临着“生产效率低、土地利用率低、收入低”的三低困境，其严重制约着现代农业经营目标的实现。抵押后的土地进入交易市场，新型农业经营主体规模化经营的成本降低，与此同时金融可以通过定向投入改变农业生产结构，有益于打造绿色金融品牌和产品。再通过合理的利益链接机制，贫困户便可享受到区域经济和现代农业发展带来的红利。

再者，金融的注入可以带来扶贫的长效化。资本供给抑制结构性改革是供给侧改革的重要内容之一。资本供给抑制改革可以帮助贫困地区农村金融机构拓展更多的资金筹措渠道，可以促进贫困地区农村金融开展基金投资，促使其实现资产证券化。资金的流动给精准扶贫带来源源不断的活力和动力，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，助力精准脱贫的可持续性。

（四）管理创新：精准扶贫中农村社会治理制度创新的基础

现行制度下，村集体同时发挥着经济组织、政治组织和社会组织的三重功能，拥有着“经济性”“党务性”以及“政务性”三重属性。当农村处于相对封闭的状态时，“三合一”的混合型基层组织还能勉强维持，可随着轰轰烈烈的“三化”浪潮，大量的政策、资源涌入农村，土地的经济属性上升，社会属性下降的同时，现行的社会结构已经不能满足现实需求。事实上，学者已经证明产权与治理有极强的关联性，农村产权改革自身就蕴含着乡村治理制度创新的契机。

各地农村产权改革的实践为乡村治理创新积累了宝贵的经验，从目前已有的实践来看，主要从村集体“党务性”和“经济性”的剥离展开。“党务性”的剥离以贵州省六盘水市“三变”改革为例，在改革过程中，将产业相近、地域相邻的村聯合起来，形成了“乡镇党委—联村党委—村党组织”三个层级的乡村治理领导体系，完善了联村党委领导下的多种经济组织合作的乡村治理结构。联村党委在联村区域内统一执行党务功能，形成村集体与市场紧密结合、党的领导与各种经济组织和农民衔接互动的社会治理新体系，巩固了党在农村的执政基础。“经济性”的剥离以浙江省集体产权制度改革为例，[12]将农村集体资产折股量化，建立“三会”治理结构，形成新型集体经济组织。此组织取代了原村集体组织的经济功能，负责村集体对外的经济事务处理。通过以上实践可以总结出，农村产权改革通过有效界定治理与受益主体、连接市场、建立预警和廉政机制为乡村治理改革提供了深化的契机和着力点。

精准扶贫在项目落地之后，往往要依靠村支两委推广执行，进村后遭遇的乡土社会逻辑加速了基层解体与扶贫资源的碎片化已经成为脱离精准的主要因素之一。究其原因，首先是村集体失去实权，组织和行动能力渐失;其次，缺少监督的村集体往往陷入农村社区腐败的局面，对集体资产的保护形成巨大威胁，这些原因无不与基层治理主体不清、权责不明有关。因此，农村产权改革带来的乡村治理创新对精准扶贫来讲具有十分重要的意义，不仅维系到基层社会稳定和发展，还是精准扶贫突破“内卷化”的关键点。此外，通过预警和廉政机制的建设，也有效降低了精准扶贫的治理成本，精准管理与精准考核的监督成本。

综合以上分析，农村产权改革通过其四大核心要素，分别给予精准扶贫资本赋予、数据共享、金融支持和制度供给四项保障功能，其中每一项保障功能又与精准扶贫每个环节形成了具体的衔接领域，它们之间并不是简单的一一对应，而是形成了复杂的映射（见图1），以此形成了精准扶贫的有效前奏。农村产权改革为精准扶贫营造了产权明晰、数据共享、制度供给的良好氛围，是精准扶贫得以顺利实施和深化的内在条件。

三、精准扶贫为农村产权改革提供深化空间

探讨农村产权改革在精准扶贫中的核心要素和保障机制，只是构成了两者之间互相链接的第一个界面。而从另一层面讲，精准扶贫也为农村产权改革提供了广阔的深化空间，农村产权改革利用精准扶贫所具有的资源聚合、载体培育以及内部监控等优势，可以弥补自身资金短缺、载体不足、难以市场化、持续改革动力不足等劣势。

（一）配置型资源下沉：农村产权改革的持续性动力

近年来，国家对扶贫的转移支付力度逐渐加大，仅2017年中央和地方财政专项扶贫资金的投入就超过1 400亿元。与此同时，地方财政也增加了相关的配套投入。2016年之前，普遍由省或市一级管理扶贫项目资金，由于科层制的管理体制使得基层政策在实践中缺乏自主性，加之项目与实际脱离、瞄准度不高等弊端，改革呼声愈高。为解决上述弊端，中央对原有的扶贫部门项目制进行了改革，明确要求除特殊情况外，所有项目的审批权限一律下放到县级，[13]这是国家扶贫领域配置型资源下沉的一个重要标志。

分税制改革之后，国家对农村的转移支付只能依靠“条线”形式由上至下地输入农村，地方财政在面临巨大压力的同时对转移支付的控制力度却在降低。随着扶贫项目制的推行，上级政府希望通过“以支点撬动地球”的方式来推动项目的实施和完成，即上级拿出很少一部分资金，利用项目和目标考核制调动下级政府追加资金，此外，对项目实施后的维护也只能政府来掏腰包。可以说，在资金使用方面基层政府可以自主决定的地方极少，项目制的优势得不到充分发挥，未能弥补分税制之后地方发展动力缺乏的问题。

配置型资源的下沉不仅让“责任、权力、资金、任务”的主体落实到微观的县级层面，还为基层政府提供了更多自主操作的空间，也为农村产权改革注入了持续性动力。首先，在允许范围内，这部分配置型资源可以在不改变扶贫资金规定用途的前提下，投入精准扶贫与农村产权改革的交叉领域，增加了农村产权改革资金供给渠道，缓解农村产权改革资金供给的压力。其次，贫困地区庞大资金的注入极大改善了其基础设施和环境，也为农村产权改革提供和营造了客观基础和条件。最后，涉农资金采取的是条块分割管理，没有打好“组合拳”，无法发挥整合效应和资源优势，部分扶贫资金与产权改革资金整合后，能夠有效提升资金的利用效率。例如六盘水市以脱贫规划为引领，以重点扶贫项目为平台，按照“渠道不变、投向不乱、集中使用、各记其功”的原则，把专项扶贫资金、相关涉农资金、社会帮扶资金捆绑使用，达到了降低资金使用成本、提高资金使用效率的良好效果。因此，配置型资源的下沉可使得扶贫和产权改革效果增进持续性。

（二）权威型资源配套：农村产权改革的可控性保障

权威型资源是指为实现某种目标可供使用的制度控制和组织资源。作为我国扶贫理论的进一步创新、扶贫模式的进一步调整，精准扶贫在制度与政策设计上自成体系，目前来说拥有较为完善的理论、战略、制度与方法措施，涵盖扶贫中的各个具体环节。其相对封闭和自我检验的内部运作机制，可为农村产权改革的可控性提供有力保障。

具体而言，可控性可以从精准扶贫对农村产权改革的监督、检验和预测效果来体现。首先，监督保障可以通过科层制内的公示制度、跟踪监督制度、第一书记和驻村工作队制度、审计制度、利益联结机制等来实现。[14]在精准扶贫的实践过程中，大部分地区采取村、乡、县“三级”公示制度，提高了对农村产权的监督程度，利益联结机制也会使得每个参与者产权监督意识提高。其次，检验保障可以通过建档立卡制度来实现。现阶段精准扶贫的建档立卡制度不仅力求严谨和规范，内容也十分丰富，可为产权改革的检验提供可靠依据。最后，预测保障则可以通过信息电子化来实现。与之前的扶贫信息数据库相比，精准扶贫政策之后的数据库，由多个部门的共同参与建立，信息的共享互通更为方便快捷。通过对扶贫信息系统的动态管理、数据挖掘和分析，可及时发现农村产权改革的缺陷及问题，为农村产权改革提供指导和方向。

（三）产权改革路径深化：以组织载体培育为核心的市场化路径形成

农村产权改革的直接成果是清晰的产权划分和新的组织结构，可是仍存在改革成果运用难的问题。由于缺乏可行的改革深化路径，单个农户面对产权交易市场仍然没有话语权，无法以较低的成本实现产权的合法转让。其次，由于现行的法律制度环境不完善，各类市场主体持有明显的观望态度，产权的交易价值无法体现。要继续深化农村产权改革，只能从配套政策完善和组织载体培育入手，而精准扶贫恰好为此提供契机。

发展型的扶贫路径是我国扶贫路径的最新成果，强调以市场为导向作为扶贫治理的根本性原则，通过扶持发展地方产业达到贫困地区自我发展能力的提升。精准扶贫的实践中，多地坚持扶持产业就是扶根本的理念，有些地区甚至将70%的扶贫资金用于产业扶贫，[15]由此可见与保护型路径相比，发展型扶贫路径已经成为扶贫路径的主流选择。以组织载体培育为核心的市场化扶贫路径的形成，同时也解决了农村产权改革的路径深化问题。首先，地方政府发挥招商引资、项目建设等方面的优势，引导龙头企业、合作社、家庭农场、种养大户等新型农业经营主体成为扶贫产业承载的主体。其次，为解决发展型和市场型的扶贫路径容易出现社会效益缺位的问题，通过引入国有、民营企业转产投入农业参与扶贫产业建设，也能够推进适度规模经营，扩大农民土地承包经营权入股的覆盖面。最后，通过合作社等合作经济组织的培育，可以将农户手中少而散的土地、资金、劳动力等生产要素聚合起来，形成互助合作、互利共赢的经营机制，共同抵御市场化路径的风险，实现共同富裕、乡村振兴的综合目标。

综上所述，精准扶贫为农村产权改革提供了广阔的深化空间，如图2所示，配置型资源的下沉和权威型资源的供给，使农村产权改革具备可持续性和可控性的条件，产权改革的内在动力得到补充和增强。再者，以组织载体培育为核心的市场化路径的形成，同时也解决了农村产权改革的路径深化问题。由此，由政府、社会、市场协同推进，多方力量参与、多种举措有机结合的“大扶贫”格局逐渐形成。事实再次证明，精准扶贫与农村产权改革的有效衔接，可达到互相支持、互为动力、融合升级的局面。

四、农村产权改革与精准扶贫的链接模式研究

根据贫困户产权实现的不同形式来分，目前较为典型的农村产权改革与精准扶贫的链接模式有：集体资产收益型链接模式、购买服务型链接模式、承包经营权流转获利型链接模式、产权抵押贷款型链接模式等。对农村产权改革与精准扶贫的链接模式进行研究，能够更深入地理解农村产权改革与精准扶贫的内在切合性，为两者的协同发展提供有益参考。

（一）集体资产收益型链接模式

“资产收益扶贫”最早是在党的十八届五中全会中被正式提出，旨在将各类扶贫资源（如专项扶贫资金、农集体资产等）投入新型农业经营主体（如农民专业合作社等）形成量化的股份，借助优势产业进行资源整合和发展，从而让贫困人口享受到资产的收益分红。[16]目前对“资产收益扶贫”模式的研究还较少，该种扶贫模式还存在着理论支撑不够、扶贫资源边界不清、模式单一化、实施效果差、持续力不足等困境。[17]

目前可用于投入资产收益扶贫中的资产的来源和种类还不明确，从现实来看，各类涉农资金、财政与专项扶贫资金、土地、水利、厂房等集体资产是最重要、最主要的资产来源。

其中与农村产权改革相关的，即村集体资产，包括各类资源型和经营性资产。资产收益型链接模式的基础即产权明确，这就要求村集体完成清产核资、确权颁证。如贵州省六盘水市钟山区高炉村先将村集体资产清算完毕，随后将房屋、土地、林地、荒山等集体资产折价1 000万元入股到梅花山生态文化旅游发展有限公司，参与梅花山景区项目建设、经营，其中村集体占股2%。采取“固定分红+收益分红”的方式，前五年每年可保底分红40万元。村集体所获收益中，20%用于支持贫困户发展。不可否认的是，目前实践中的资产收益扶贫项目整体呈现“益贫困地区”大于“益贫困户”的特征，[18]且项目的良性运行还离不开更深入的理论支持、权利设计、有效监管和风险防治。

（二）购买服务型链接模式

李博等定义的“购买服务式”扶贫治理模式是指政府或社会组织设置一批“公益岗位”，通过用现金购买或实物补贴的方式交换贫困户的劳动力，获取他们的服务，以增强贫困人口的自生发展动力，实现就业和增收。[19]这些“公益岗位”的设置通常涉及环境卫生、工艺传承、优秀示范等方面。实施上，农村产权改革与精准扶贫的链接也可以通过指定购买服务的模式来实现，其岗位的内容可以更加多样化，不仅限于“公益”。如上所述的村集体资产收益扶贫模式中，要求根据资产类型、特征来引进和选择适宜的运营主体，政府可以要求這类运营主体设置购买贫困户服务岗位。如贵州省盘县天桥合作社在县平台公司的注资下规模化种植猕猴桃树，政策要求种植、剪枝、除草、采摘等工作只能雇佣建档立卡的贫困户来做;又如在上述高炉村的案例中，园区组织村民和贫困群众进行旅游职业技能培训，引导他们变成导游、电瓶车驾驶员、产业工人等，参与景区环境保洁、安全保卫等劳务服务，成功带动21户贫困户脱贫。事实上，“购买服务型”链接模式拥有诸多好处，从一方面看，它对农村半劳动力非常友好，能够让农村弱势群体里，如妇女和空巢老人体面维持生计，能够针对这一群体的脱贫发挥较大作用;另一方面，可以使得扶贫开发、产权改革与社区建设、生态保护等有效链接，实现由传统政府单向型的扶贫治理向现代综合互动型扶贫治理的过渡。

（三）承包经营权流转获利型链接模式

自2008年中央允许农地承包方可以将依法取得的土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转以来，我国流转出的承包地数量便逐年上升。“三权分置”后，对承包地的所有权、承包权以及经营权重新规划，更是为加快农地流转、实现规模经营奠定了基础。据数据显示，从2010至2015年，全国新增农地流转面积约1 734万hm2，增长率高达139.35%，流转出耕地的农户数量也逐渐增长。[20]承包经营权的流转旨在“赋予农民更多财产性权利”，农地流转不仅有利于农地产权制度变迁的交易成本，还有利于新型农业与农业经营主体的培育和发展。基于史常亮等对8省的调查数据分析显示，土地流转对家庭总收入和人均收入的提高的贡献率分别为27.3%和333%。[21]夏雯雯等通过对全国1 500个样本农户8年的平衡面板数据进行研究也得到相同的结论，无论对于以农业收入为主或以非农收入为主的农民来说，农地流转均有利于增加农民收入。[22]洪名勇[23]研究显示，土地产权贫困是指农民在土地产权方面的欲望得到较少的满足，而引起的取得收入权利受限等方面权利的缺失所导致的贫困，而农地流转限制的放开无疑缓解了这种贫困，这也成为目前较为主流的农地产业改革与精准扶贫的链接方式。

（四）产权抵押贷款型链接模式

资本难以进入农业和农民难以获得金融资本是实现脱贫的阻碍之一，历年来中央一号文件均给予农村金融改革高度重视，鼓励农村金融体制改革创新，增加金融产品、提升服务能力。同时，也赋予农村部分产权资本功能，在全国范围内展开农村产权抵押融资试点。各地百花齐放，探索出各具特色的地方模式。各地允许抵押贷款的对象不尽相同，目前较为普遍的是“两权抵押”，即赋予农村承包土地（指耕地）的经营权和农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押融资功能。于琴利用分位数回归方法分析了我国西部地区农村产权抵押贷款对不同水平农户收入影响，发现其对中低收入水平的农户家庭增收影响显著，但对非农为主的贡献率高于经营农业的农户。[24]虽然目前还面临着许多实现困难，但赋予农户采取抵押贷款功能无疑增加了贫困户的可经营性资产，具有显著的益贫性。除此之外，在精准扶贫的实践中，还有专门针对贫困户的小额贷款，如六盘水市的“特惠贷”等。

五、结论与建议

农村产权改革与精准扶贫作为农村社会经济发展十分重要的两部分内容，两者相互关系密切。毫无疑问，农村产权改革与精准扶贫具有内在链接的合宜性。通过对两者衔接逻辑结构的分析以及模式的总结，可为其融合治理提供有益参考。

一方面，农村产权改革通过其核心要素和保障功能来影响精准扶贫，为精准扶贫提供坚实的基础。具体而言，确权颁证和清产核资赋予了农民更多的财产性权利，是资本赋予的过程;产权交易平台的搭建则有利于数据的汇集、共享和挖掘，在此基础上建立项目库和资源库，可为精准扶贫提供指导和参考;两权抵押则促进了农村金融体制改革，给予精准扶贫更多的金融支持;而管理创新则为乡村治理制度创新提供了契机，有效降低扶贫开发成本。另一方面，精准扶贫为农村产权改革提供了深化空间。精准扶贫配置型资源的下沉和权威型资源的供给，使农村产权改革具备可持续性和可控性的条件，产权改革的内在动力得到补充和增强。再者，以组织载体培育为核心的市场化路径的形成，同时也解决了农村产权改革的路径深化问题。目前较为典型的农村产权改革与精准扶贫的链接模式有：集体资产收益型、购买服务型、承包经营权流转获利型以及产权抵押贷款型四种链接模式。不同的链接模式覆盖的范围不同，其意义和效率也不同。因此，因地制宜地选择适宜的链接模式，不断地改革和创新，才是实现两者协同发展的必由之路。

当然，农村产权改革与精准扶贫的衔接的实现离不开政府的服务保障。在链接机制搭建的基础上，可以从以下三方面来深化指导和保障链接模式的有效实现。

第一，完善农村产权改革与精准扶贫链接的理论支撑。当前两者链接的理论探索是滞后于实践的，缺乏相关链接理论的研究，无法用理论来指导实践，因此并未形成较好的融合。具体而言，符合国情的链接理论尚未构建起来，链接模式中的产权类型、对象、方式、性质、内容等未受到学界关注。同时，缺乏相应的协同发展理论，两者之间并不是简单的相加关系，目前无法用理论指导协同发展的方向和最终目标。

第二，应构建两者链接的风险防治机制。农村产权改革与精准扶贫的目标有交叉部分，也有不同的地方，要明确两者的差异，各有侧重，不能混为一谈。产权改革旨在建立归属清晰、流转规范的产权制度，精准扶贫旨在让贫困人口脱离贫困，因此首先要针对不同侧重建立有效的风险识别机制。其次要建立风险防范体系，积极运用数据化平台、识别挖掘各类风险。最后特别要注意两者的资金使用，专项扶贫资金只能用于扶贫相关，避免扶贫项目沦为担任地方经济发展、凸显地方政绩的产物。[25]

第三，要建立收益公平分享机制。无论是农村产权改革所带来的资产的积累，还是精准扶贫带来的资金和项目，最终落地之后，都要确保能够公平地覆盖到每一个政策目标者。现有理论显示收入较低群体缺乏分享相关资产收益的机会和能力，因此要科学地构建适宜的收益保底和分红机制，充分发挥集体的分配调节功能，同时引入第三方评估机构，确保收益的公平分配。

最后，农村产权改革和精准扶贫的发展不存在次序问题，事实上两者之间是相互支持、互为动力的关系，呼吁政府、社會和市场给予对两者协同治理更多关注，抓好农村产权改革和扶贫治理的时间节点，以此来破解“三农”难题，以实现精准脱贫、乡村振兴的综合目标。

参考文献：

[1]杨继瑞，汪锐，马永坤.农村承包地产权收益的经济学解析[J].中国农村经济，2014（12）：13-17+40.

[2]黄鹏进.农村土地产权认知的三重维度及其内在冲突——理解当前农村地权冲突的一个中层视角[J].中国农村观察，2014（6）：14-24+94.

[3]张明皓，豆书龙.农业供给侧改革与精准扶贫衔接机制研究[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2017，17（6）：18-24.

[4]郭晓鸣，廖祖君.从还权到赋能：实现农村产权的合法有序流动——一个“两股一改”的温江样本[J].中国农村观察，2013（3）：2-9+18+90.

[5]邓大才.产权单位与治理单位的关联性研究——基于中国农村治理的逻辑[J].中国社会科学，2015（7）：43-64+206.

[6]中国社会科学院农村发展研究所“农村集体产权制度改革研究”课题组，张晓山.关于农村集体产权制度改革的几个理论与政策问题[J].中国农村经济，2015（2）：4-12+37.

[7]邢成举. 产业扶贫与扶贫“产业化”——基于广西产业扶贫的案例研究[J]. 西南大学学报（社会科学版），2017，43（5）：63-70+190.

[8]黄承伟，邹英，刘杰. 产业精准扶贫：实践困境和深化路径——兼论产业精准扶贫的印江经验[J]. 贵州社会科学，2017（9）：125-131.

[9]马良灿，哈洪颖. 项目扶贫的基层遭遇：结构化困境与治理图景[J]. 中国农村观察，2017（1）：2-13+140.

[10]朱战辉. 精英俘获：村庄结构变迁背景下扶贫项目“内卷化”分析——基于黔西南N村产业扶贫的调查研究[J]. 天津行政学院学报，2017，19（5）：55-62.