清单式治理在中国公共领域的兴起与发展

■李珍刚 古桂琴

随着国家治理现代化的推进，以精准化为导向的清单式治理在中国公共领域逐步兴起。清单式治理在中国公共领域兴起有其必然的逻辑，呈现出鲜明的实践特征。清单式治理的运用，对于丰富国家治理体系内容、提升国家治理能力、增强国家治理效能具有重要的意义。当下，清单式治理作为一种新的公共管理方式，还有较大的发展空间，需要从推进清单公开、完善法治体系、强化与简政放权互动、跨部门协同机制化、评估监管体制化等方面把握其发展趋势并探索其规律，以使清单式治理能够在公共领域更有效地发挥作用。

一、问题提出

党的十八大以来，中国公共领域逐步形成了利用各种清单规范和引导治理过程的趋势。党的十九届四中全会通过的决定中多处提出清单治理要求，强调继续实行政府权责清单制度，全面实施市场准入负面清单制度，健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度。这意味着在我国公共领域清单式治理日益成为推进国家治理体系与治理能力现代化的基础性制度工具，发挥着越来越重要的作用。

清单式治理的概念起源于企业管理，其基本做法是采用清单形式把复杂的事务逐项列出来使之简单化，以便有条理地、系统地解决问题。这是一种实用的解决问题的方式，不仅运用于企业领域，在公共领域也得到广泛采用。因为现代社会越来越复杂，其复杂性已经超出人们的控制能力范围，为避免错误发生，无论是在医疗、金融、商业、行政等哪个领域，都需要实现清单革命，按照清单革命的原则行事。［1］（P60）与企业中施行的清单管理不同，公共领域推进清单制的要义在于强调与社会治理、政府职能转变相适应，提升公共部门运行的效率和公共服务的水平。清单式治理是实现权责“可视化”，规范和约束公共行政权的一种有效机制。

近年来，清单式治理在中国公共领域的实践探索日益引起学界的关注，并形成了一些研究成果。学者们主要从清单式治理的性质、法理、类型、存在问题、改善途径等角度进行研究，认为清单式治理是促进政府职能转变、规范政府权责有效的治理技术工具［2］（P55-63），清单式治理体现着法治行政和简政放权的理念。［3］（P82-86）因此，以法治精神来看待清单式治理是必然的选择［4］（P179-186）。由于中国各省情况不同、权力分散及“因需施政”等现象的存在［5］（P75-81、P94），各地方公共部门在权力清单的公开时间、推行方式等方面存在差异［6］（P80-94）。从清单式治理功用角度看，权力清单和责任清单主要指向政府部门，负面清单主要指向市场主体［7］（P39-41），清单式治理是厘清政府与市场、社会边界的有效途径和实现公共权力运行“可视化”的基础性工程［8］（P48-57）。责任清单体现着治理的法治逻辑［9］（P34-39），应以法治原则为导向完善责任清单制度［10］（P55-59）；负面清单首先是被应用于经济领域的，其在公共领域的逐步推开将为发挥市场在资源配置中的决定性作用提供更大空间。［11］（P156）在这一过程中，公众参与也是推动这场政府“自我革命”的原动力。［12］（P100-106）值得注意的是，清单式治理在公共领域实施过程中也存在着一系列问题，如各地方政府部门制定的权责清单存在标准不一、规范不够、缺项增项等问题［13］（P6-9），中国在体制机制、市场监管、政府协调等方面存在阻碍清单式治理推行的因素。［7］（P39-41）因此，为保持清单治理的时效性与稳定性，需要从具体问题情境和制度场域出发建立完善高效的清单动态调整机制。［14］（P70-72）清单式治理在越来越多的公共领域显示出其强大的功用，未来清单式治理需在以政府为中心的实践机制基础上，逐步建立以市场和社会治理规律为机制调适的路径导向，建立起一个统合和解释各类清单的整体性框架。［15］（P73-80）

学界从不同角度对清单式治理问题进行了研究，形成了不少有益的成果。清单式治理是近年来中国公共领域出现的一个新现象，正在对中国公共管理产生重大的影响，被视为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。［16］（P38-51）随着形势的发展变化，清单式治理不断向纵深推进，并展现出不同的形态，需要进行深入的研究。本文尝试立足于清单式治理在中国公共领域兴起的理论与实践情境，厘清清单式治理在中国公共领域的兴起和发展及其背后所蕴含的治理转型逻辑和契机，并构建起一个理解中国清单式治理从兴起、发展现状到未来趋势的分析框架，以助于进一步把握中国公共管理领域清单式治理的演进规律。

二、清单式治理在中国公共领域兴起的必然逻辑

近年来，中国公共领域为什么兴起了清单式治理？探究其中的缘由，可以从中国公共领域变革的基本趋势去理解其发展的内在逻辑。

（一）公共领域清单式治理是中国全面深化改革的要求

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须更加注重改革的整体性、系统性、协同性。党的十九届四中全会更是将全面深化改革和国家治理现代化推向一个新的高度，为公共部门治理提出了新任务新要求。清单式治理，可以把公共部门治理内容清单化，明确公共部门的职责边界，形成治理内容体系，优化治理方式，特别是精简和优化行政审批，便于掌握和操作，明确国家治理现代化的影响因素，构建起相互关系的逻辑框架，摆脱往昔治理过程中的某种模糊性。这既是完善和优化治理体系的要求，也是提升治理能力的基本路径。基于此，国家提出在公共部门逐步推行权力清单制度。清单制度包含多种清单形式，从公共管理主体权利义务角度分，有权力清单、责任清单；从公共管理领域性质分，有正面清单和负面清单。清单式治理成为一种重要的治理工具，有助于政府职能转变与创新治理方式的有机结合，促进国家治理体系和治理能力现代化的建构。

（二）经济下行压力下公共服务供给侧结构性改革驱动清单式治理在公共领域的运用

近年来，中国经济进入新常态，国际金融危机影响持续，贸易保护主义和单边主义盛行，世界经济发展前景不确定性、不稳定性增加，国内面临供给侧结构性改革的压力和提高经济质量的需求。多维度的条件约束既为公共领域改革提出了挑战，也提供了改革的机遇。在诸多制度创新中，清单式治理脱颖而出。清单式治理可以成为公共部门深化放管服改革的有效切入点，也可以成为公共部门深化公共服务供给侧结构性改革的一个有效推进器。清单式治理启发人们关注分类管理，梳理管理的痛点、难点、堵点，去掉繁文缛节，降低公共服务成本，补上公共领域的短板，明确管理的方向、流程、方式方法，从而为市场经济注入活力和动力。

（三）清单式治理是对中国新发展理念的现实回应

党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。这五大发展理念对中国社会经济发展具有战略性指导价值，自然在公共领域应充分体现其内在的价值。清单式治理是公共领域体现新发展理念的重要方式，也是公共管理的一种探索和创新，有助于公共管理环节的有效衔接和各项管理活动的协调互动，营造和谐的管理生态，为组织发展赋予动能，实现管理要素和管理价值的分享和共享，激发劳动、知识、技术、管理、资本这些市场要素的活力，创造更多的社会财富惠及人民。由此可见，清单式治理与新发展理念具有内在的契合性，是新发展理念在公共管理领域的必要延展，也是公共管理趋于系统性、整体性、协同性的体现。

（四）清单式治理是公共领域管理精准化发展的需要

随着经济全球化、世界多极化、社会信息化、文化多元化的发展，公共领域呈现复杂性、动态性和不确定性的发展态势。面对这种趋势，公共管理需要对公共领域的问题和服务对象、服务需求进行精准识别和精准服务，好钢用在刀刃上，以有限的资源解决特别需要解决的问题。长期以来，中国公共服务领域标准缺乏统一性，存在着粗放、缺失、分散、混乱、适应性差、规格低、差异性大等问题。［17］（P245-246）而清单式治理具有科学性、规范性、精密性的特征，可以有效克服公共服务领域中的这些问题，提升公共服务的质量和水平。同时，社会信息化的发展也为清单式治理提供了技术支撑。公共领域信息化需要建构数据库，实现信息互联网化，其前提是必须将公共领域的服务对象、服务事项、服务方式、服务责任等进行归类整理，实现有序化、清单化和集成化。如今，大数据和人工智能技术为此提出了现实需求，也提供了现实可能［18］。

从宏观上看，清单式治理在中国公共领域的兴起与发展是一场治理方式上的深层次变革，是进一步深化改革的助推器，既可以为各级公共部门提供规范和指南，又可以提供激励和活力，明晰政府、市场、社会、公民个人多个层面、多个维度的关系架构，为公共服务高效运行提供流程和通道，因而成为公共领域治理可供选择的创新工具。

三、公共领域清单式治理的实践特征

经过多年的实践探索，清单式治理已成为中国公共领域实现有效治理的重要工具。在公共领域中引入清单式治理，可以框定公共部门的服务职责和标准，为公众监督公共服务行为提供有效的通道。在新形势下，清单式治理为中国公共部门深化公共管理改革，提高公共服务效率提供了一条新的实践路径。

（一）清单式治理经历从初步探索到国家推开的渐进过程

清单的概念在中国公共领域得到广泛运用是近些年来的事情，但从历史上看，中国公共领域治理并非完全没有清单的理念。无论是计划经济时期的计划安排还是市场经济时期的市场政策，都蕴含着清单式治理的逻辑，如公共领域任务的分解、管理目标的细分等都隐含有清单式治理的意蕴。

从实践上看，中国公共领域引入清单式治理受到两个方面的重要影响。一是国家开放的影响。中国加入世界贸易组织议定书中，有多处规定了服务贸易、货物贸易、技术贸易以及管理组织机构的清单内容，这应该说是中国公共领域广泛接受清单概念的开始。二是地方治理的实践。河北省2005年发布《关于开展推进行政权力公开透明运行试点工作的意见》，该文件旨在理清、明晰每个单位、每个职位的权力，已带有清单式治理的性质。之后，多地政府相继开始推进清单式治理，清单的概念逐渐进入政府的文件中。在国际贸易实践和地方探索的基础上，中央开始出台措施对清单式治理予以明确和规范。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要建立公平开放透明的市场规则，实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域，探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式，推行地方各级政府部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。自此，清单式治理模式在全国范围内推开，逐渐形成中央顶层设计和地方探索创新互动的新格局。

从国家层面看，在各个地方清单式治理推进过程中，国家顶层相应的制度建设也循序展开。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求推行政府权力清单制度，各级政府及其部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等。在此基础上，国务院制定部门权力和责任清单编制试点方案，指导地方政府部门权力清单制度的推进，要求把推行政府部门权力和责任清单制度上升到国家治理体系和治理能力现代化建设、深化行政体制改革，建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府的高度去认识，积极推进清单式治理。

从地方来看，各个地方结合国务院发布新一轮促进政府职能转变方案，对现有的行政权力进行全面梳理，制定并公布部门权力清单。关于各地进行清单式治理的实践探索，比较有代表性的是安徽省在全国率先将权力和责任两大清单结合，使之协同发挥作用，并实现省市县乡四级政府权责清单全覆盖。有些地方虽然起步较晚，但对上级部门在清单式治理方面的政策规定能够迅速跟进。如广西南宁市人民政府虽在2015年才以“两张清单”的形式分别公布权力清单和责任清单，但在中央和自治区推行“两单融合”政策之后，2017年就对权力清单和责任清单进行“两单融合”，修订形成新的“权责清单”，实现权责一致①。

经过多年的实践，从中央到地方，权责清单、负面清单全部被引入公共领域，尤其是一些负面清单被纳入国家法律的层面，如2019年全国人大通过的《外商投资法》等。在法律框架下，清单式治理有了更强的约束力。

（二）清单式治理为厘清政府与市场、社会之间的关系开辟了新路径

政府、市场和社会之间关系问题，是公共管理领域的基本问题。公共领域的治理，始终将主要面对政府、市场和社会三个方面复杂关系的处理。处理这三者间的关系，可以从多种角度展开。一种重要的方法是，对政府职能进行科学定位，以此为基础去厘清政府与市场、政府与社会、市场与社会之间的关系。在这一过程中，清单式治理可以扮演手术刀式的职能解剖工具，从政府职能切入，层层入深，对公共部门职能、权力、责任进行全方位的梳理，然后再拓展到与政府相连接的市场和社会。这样，从更广的空间和更深的层次厘清政府、市场与社会三者之间的职能边界及其相关关系，以政府为核心、以市场和社会为延伸的职能体系就可以建立起来。明确政府自身的权力与职责，理顺政府与市场和社会之间的关系，可以构筑起职能边界清晰、各部门之间分工明确、依法运转的政府职能体系。有效推动政府简政放权、放管结合、优化服务，减少政府部门对各类市场和社会主体不必要的干预，防止政府公共部门“缺位”“错位”和“越位”情况的发生，促进政府“做减法”，推动市场和社会“做加法”，降低制度性交易成本，激发市场和社会活力，发挥市场在资源配置中的决定性作用，发挥基层社会在公共治理中的基础性作用，使政府部门的治理更加彰显出科学性。这有助于形成公共管理的领域特色和地方特色，反过来充实丰富清单式治理的内容。

（三）清单式治理促进公共管理标准化、规范化和可操作性的发展

与公共部门以往的治理模式相比，清单式治理继承了原有治理模式改善公共部门管理绩效的目标追求，但清单式治理对标准化、规范化、操作性有着更高的要求。就价值取向而言，清单式治理不失为一个处理复杂社会事务的较为规范的工具和手段。它通过对所要处理事务的流程进行分析，针对流程中的具体内容进行逐条罗列，形成公共事务处理的细化、量化清单，体现出对科学性的价值追求。从治理过程来说，清单式治理使公共部门的治理目标更加清楚明确，流程更为简明易懂，操作更为规范流畅。清单式治理既强调事务的全貌，又关注具体细节。清单式治理涵盖以往治理模式中治理的内涵，同时它还凸显着“清单”本身的内容与价值。在清单式治理模式下，需要对治理的依据、行使主体、客体、资源、事项和权责构成及其边界等诸多要素进行详细统计和全面厘清，以清单形式明确列示出来，从而形成权责明晰、事项确定的目录清单并向社会公布，实现管理的公开透明，体现出管理的科学性、公开性和公正性价值。

与以往的治理模式相比，清单式治理还意味着治理手段与机制的改革。清单式治理不仅从内容、流程、活动范围等方面对公共部门的治理提出新要求，而且还需要从职能体系的角度对公共领域进行改革。清单式治理进一步明确公共部门的权限职责，借鉴管理信息系统中的要点和关键节点的理论，详细罗列出各项管理内容，并明确控制的要点。在此基础上，制订出执行的“时间表”和遵循的“路线图”，公共部门在履行任务时可以按清单逐项实施，评估考核时按清单逐条比对。这一动态的流程，使公共管理各方均能较容易地掌握事务处理的动态化进展情况，也便于在治理过程中进行部门间的分工与协作。如2019年，广西壮族自治区针对各地各行业权责清单事项名称、编码等不够规范统一这一问题，对各行业领域市、县、乡三级权责清单具体事项进行规范，编制行业权责清单规范化通用目录，实现权责事项在全区范围内的无差异实施。这为今后实现全区政务数据汇聚“一网通办”，对接录入国家政务信息服务平台，从而实现信息互联互通、共享发展奠定了良好基础。［19］

（四）清单式治理在公共领域拓展出更多实践的场域

清单式治理在中国公共领域的兴起与发展对于公共部门尤其是政府来讲是一场治理方式上深层次的变革，是进一步深化改革的助推器。从清单式治理的指向来讲，权力清单和责任清单主要指向政府部门，体现了政府治理的法治逻辑，负面清单主要指向市场主体，其要义是“法无禁止即可为”［20］（P6-9），赋予市场主体更多的主动权，有助于鼓励各类市场主体创新创业。［21］（P31-34）纵观现阶段清单式治理在中国公共领域创新与拓展的情况，这几种清单类型均已突破了以上原有指向的限制，已在政府、市场和社会治理中联合构建起了越来越多的实践场域，并且通过地方的不断实践和创新，拓展出越来越多的治理工具。如：在政府治理方面，有公共服务清单、行政事业性收费清单、政府购买服务清单、廉政清单、政务公开清单；在社会治理方面，有社区自治清单、社区事务准入清单；在市场治理方面，有市场准入负面清单、外商准入负面清单、工业投资负面清单。此外，由于政府治理在中国社会有着巨大影响力，清单式治理在社会中产生了规范的示范效应，不仅市场组织还有社会组织也更为重视以清单式治理方式去处理所面临的问题。因此，清单式治理基于政府的实践，但已经不局限于政府，而是形成了以政府实践机制为基础，以市场和社会的治理为广阔延伸空间的治理工具的创新实践。

四、公共领域清单式治理的空间拓展

清单式治理是中国治理领域的一种制度创新，这种创新契合了当前社会治理中的种种制度需求，也回应了社会治理中治理主体边界不清以及治理目标模糊等问题。从实践来看，公共部门在清单式治理实践方面已累积起一定的经验。但是，我们也应该看到，清单式治理在中国公共领域的推行尚处于初步阶段，加之公共领域涉及面更广［22］（P49），因此在中国公共领域推进清单式治理还有向纵深拓展的空间。

（一）清单内容：公开度需增加

清单式治理是一种涉及多方主体的治理方式，要使多方参与协同治理，通常需要对清单内容在一定范围内公开，以便公众获得知情权并参与其中。就目前来看，清单内容的公开度并不尽然。这首先表现在清单内容公开不够详细，一些公共部门在公开清单内容方面，存在仅公开大致的清单内容，而对清单的具体细节则较少进行解释和说明，对一些权力清单存在归类不清楚的情况也没有进行具体解释，而是一股脑地归入“其他清单事项”。再就是关键内容公开度不足。部分公共部门仅从服从上级部门要求这一角度出发，对清单的内容进行有选择的公开，这导致部分关键清单内容公开度不足。一些政府部门对外公开的清单内容以行政许可、行政处罚、公共服务购买、行政征收等内容居多，但对于财政资金划拨、行政决策等较为敏感的信息则有选择地进行公开或干脆不公开。此外，在清单式治理的具体实践中，各地在清单公开的程度、载体和内容方面也参差不齐。因此，清单内容的公开性还需要进一步加强。

（二）运行规范：制度体系需完善

在新时代，依法治国是中国的基本方略，法治国家、法治政府、法治社会一体化建设是依法治国的原则性要求。从依法治国的角度审视，清单式治理还缺乏系统性宏观政策和法律的支持。由于法律政策保障不足，公共领域清单式治理推行的重要性尚未得到足够重视。从微观层面来讲，公共领域清单式治理的施行过程规范性有待提升，约束力不足。清单式治理只有具备充分的法律效力才能发挥其规范与约束作用。在中国公共领域，公共部门均强调对不遵守清单的行为要进行追责和问责，但相配套的法律依据却比较欠缺。目前，中国清单式治理的相关法律法规尚跟不上其在公共领域推行的步伐，清单式治理在许多公共部门只是停滞在按照上级的要求进行罗列清单这个层面，尚缺乏相配套的法律依据。这种情况，会造成清单式治理对公共部门行为的约束力不强。实践表明，由于法治的缺失，公共部门治理行为受到约束的效果并不乐观，对公众利益的实现也不能提供有效的法治保障［23］（P166-174），甚至使清单管理沦为公共部门内部的执行规则，对不按清单程序执行的行为无法进行追责，其效力会打折扣。因此，对于清单治理有效运行来说，从体系上去建构制度是必要的。

（三）治理机制：效率需提升

长期以来，受传统管理机制的影响，中国公共部门习惯以计划和命令的方式来进行治理。这虽然能够体现下级服从上级的组织规范，但也会形成下级依赖上级而忽视服务对象的倾向。近些年来，几经放管服改革，这种情况已有明显的改善。尽管如此，公共部门的清单式治理在一定程度上还存在着治理主体与服务对象割裂开来，清单落实的“玻璃门”“旋转门”，公共服务主体失去提高效率、提升服务质量的原动力，以及不作为、慢作为、乱作为等问题。从公共领域清单的制定和公布情况来看，这首先表现在清单任务化方面。有些部门仅把清单制定和公布作为一项任务来完成，制定并公布后就意味着“完成了这一任务”，而对清单是否真正得到执行和落实，对清单执行的监管是否到位则较少关注，从而使清单式治理沦为“走过场”。

在清单制定环节，由于缺乏统一的清单编制规范，公共部门在制定清单时存在着标准不一、规范不够、缺项增项等问题。［13］（P6-9）尤其是各部门之间存在交叉权力的行使和责任承担主体模糊的情况下，难以用协调机制来实现统一的清单编制，这样将不可避免影响到清单治理的效果。

在执行清单环节，存在缺乏动态调整机制的问题。清单相对稳定虽然有利于治理的稳定，但如果清单不符合实际或环境的变化而不及时调整内容，必然无法有效回应现实的需求，从而影响到清单式治理实施的有效性，现实中这种情况不乏其例。由于传统科层体制照章行事、本位主义等原因，公共部门在清单执行过程中存在部门之间各自为政、上下级之间难以实现无缝衔接的碎片化现象，从而影响到清单治理的协同运作。

在清单式治理的监管环节，公共领域清单式治理效果的评估制度还需要完善与规范。从理论上说，清单式治理是一项系统性工程，需要闭环运行。从实践上看，对清单治理进行绩效评估还是一项薄弱环节，评估的标准、程序等还没有形成成熟的模式。现行的评估多在部门内部独立完成，很少引入第三方评估机构，公众和媒体的参与还比较有限。公众和媒体参与是推动政府清单式治理变革重要的动力，而缺少公众和媒体的参与与监督，清单式治理在运行上就有可能演变成公共部门内部的“自我规范”，进而失去动力和方向。因此，清单治理机制还需要进行优化与改进。

五、公共领域清单式治理的变革趋势

清单式治理在中国公共领域的实践中已显示出了蓬勃的生命力和良好的发展潜力。随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，清单式治理正展示出新的发展态势。

（一）信息公开化

从理论上来说，清单式治理是中国公共领域推进政府职能转变的重要工具，其实质在于借助清单式治理工具更好地满足公共利益的需要。要想达到以上目的，需要深化清单的公开化，这是清单式治理推进的必由之路。近年来，国家一再强调各类清单要及时向社会公开，通过在政府网站集中发布、开设反馈意见信箱、增加在线提交意见建议功能等方式，让公众了解清单式治理的实施情况，明确信息公开为常态，不公开为例外。这体现了国家对信息公开的重视，和对社会主义民主政治建设的信心与决心。在信息化时代，社会对信息公开化的要求会越来越高。为了顺应这一趋势，中国公共领域要加大清单公布的力度，拓宽公开的范畴和内容，明确权力清单和责任清单。在公开一级清单内容的同时，也要公布具体的细节，配以清单事项说明和清单事项办理流程图。一些原来尚没有归类的清单项目，如“其他审批事项”，也要逐步予以归类，使之归属更加明晰、确定。公共部门要善于利用各类网络技术平台的力量，如通过官微、官博及网络直播等方式来拓宽与公众沟通的渠道，及时向公众传达清单式治理的有关内容与实施状况，提升民众参与的积极性，收集民意，听取民声，不断提高清单式治理的民主化水平。

（二）法治体系完善化

习近平总书记指出，法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，是增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。［24］实现公共领域清单式治理的科学发展，同样需要构建科学的法治保障机制。公共部门实施清单式治理，是一种权力和责任的要约，要善用法治思维，尽可能运用法治方式，将其纳入法制轨道。拥有法治的规制和约束，可以增强清单式治理的合法性和公信力。这就要在国家层面上确立清单式治理的法律法规的保障，在地方层面细化治理清单制度，使清单式治理操作更加规范、权责边界更加明确，从而促进清单式治理常态化、规范化，依法推进清单式治理，实现和维护公众的利益。

（三）权责明晰化

与以往的治理模式相比，清单式治理背后体现的是中国全面深化改革，发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的价值追求，其所蕴含的逻辑关系在于制约和规范公共部门的权力与责任，提高公共服务的效能。从总体上看，清单式治理已得到了公共部门的普遍重视，清单化治理机制已初步形成，各级政府及其职能部门按照权力清单和责任清单的要求，理顺权责，把上下级的清单有机结合起来，显现出了上下衔接、条块相结合的特征。当前，中国公共领域治理中的清单制日益呈现出向纵深方向发展及多元化发展的趋势。清单式治理需要进一步明确公共部门的权限职责，推动简政放权，在行政审批事项目录、政府行政权力、专项资金管理、行政事业性收费等方面建构清单体系，在强化事中事后监管、推进监管执法体制改革、促进社会组织健康发展、推行政府购买服务制度、推行政府绩效管理，健全责任追究机制和深化地方政府机构改革等方面形成政务服务框架，构筑职能边界清晰、各部门之间分工明确、依法运转的职能体系，进一步回应经济与社会发展的现实需求。

（四）跨部门协同化

在中国公共领域清单式治理的现行制度框架和实践中，公共部门是清单式治理的决策者，也是参与者和实施者。为了避免公共部门“各自为政”的情况，需要建立跨部门协同运行机制，共同协商确定交叉权责事项的划分，构建以交互影响为基础的协同治理的场域和机制。［25］（P93-96）从中国行政体系的纵向方面来讲，要打通纵向联通省、市、县、乡镇的清单式治理体系，构建公共部门实施清单式治理的上下联动机制。从横向方面来讲，要强调部门与部门之间的协调配合，通过整合、利用公共领域内的现有资源以推进各地、各部门间资源共享、共治。从不同区域的对接来讲，要完善清单式治理工作机制，深度谋划区域之间在清单式治理方面的对接，推进区域间在协作方面的高质量发展。同时，还要搭建统一的公共部门清单式治理信息共享平台。公共部门要充分利用新媒体技术平台，推进清单式治理信息共享机制建设，促进公共领域内平台间的联系和部门之间的协作，提高清单式治理的实施效能与公共部门的服务质量。

（五）监管体制化

现代公共管理理论认为，作为公共利益的维护者，公共管理者对于公共利益的认定和选择至关重要。公共部门要确保清单式治理的有效运行，监管是必不可少的环节，这就要建立起内外互动的监管机制。目前，公共领域清单式治理的运行受到的内部监督主要来自体制内的监督，这种体制内监督具有重要的作用。但是，清单式治理还需要来自外部的监督。外部监督的主体，一般包括公众、媒体、民间组织、第三方评估机构等。公共部门要重视外部监督主体对清单式治理的看法与建议，收集外部监督主体的反馈、意见及建议，总结并反思治理中的不足，把握考察清单与当地经济和社会发展的契合度，建构监管、评估与问责间的有机联系，形成监管结果与动态调整的有机结合，按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，定期更新清单信息，构建清单式治理的动态管理机制，更好地回应治理对象的需求，增强公共领域清单式治理的民主性、科学性和有效性。

六、结语

近年来，在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，清单式治理成为中国公共领域实现治理制度创新的一种新尝试。实践表明，清单式治理对转变政府职能、实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要的意义。尽管如此，中国公共领域清单式治理在推行过程中仍然存在一些问题。这些问题，有的是清单本身存在的问题，有的是公共部门缺乏对清单式治理实施的规范引起的，有的是中国公共领域新旧管理体制转换过程造成的，有的是新体制未完善的结果。随着清单式治理实践的推进，中国在公共领域治理方面存在的更多深层次的问题将会逐渐浮出水面。因此，公共部门需要及时发现并解决这些问题，以充分挖掘清单式治理的潜能，发挥清单式治理的作用。同时，也应看到，清单式治理是中国公共领域众多优化社会治理制度创新治理工具中的一种。在公共领域治理实践中，需要把清单式治理与其他治理工具配合使用。这样，才能更有利于发挥具体制度间优势互补的效用，将中国公共领域治理制度优势转化为治理效能，进而促进国家治理现代化的实现。

注释：

①参见南宁市人民政府办公室颁发的《关于推行南宁市人民政府部门权力清单和责任清单“两单融合”的通知》（南府办函〔2017〕139号）。