构建基本养老保险基金运营绩效评价指标体系研究

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(青岛大学 政治与公共管理学院，山东 青岛 266000)

养老保险基金在我国的社会保障基金体系中，有着更加显著的积累性，而基本养老保险作为我国养老保险体系中的第一支柱，基金也已实现了较大规模的结余，如何更有效地实现保值增值，其中的运营环节是关键。近年来，社会保障基金入市的呼声日益强烈，基本养老保险基金作为一笔庞大的基金，其运营效果不仅决定其自身的保值增值和新的投资运营方向，还影响着我国的经济运行以及资本市场。自2000年成立全国社会保障基金理事会(以下简称“社保基金理事会”)以来，我国的基本养老保险基金管理运营已基本实现由地方向社保基金理事会的过渡，但现阶段我国基本养老保险基金运营效率与发达国家依然存在着较大差距。建立一套有效的基本养老保险基金运营绩效指标评价指标体系，对基金的运营环节进行监督评价，不仅能够进一步完善基金的有效配置，提高投资收益，更重要的是可以降低风险隐患，有效实现基本养老保险基金的保值增值。

1 我国基本养老保险基金运营现状

1.1 基本养老保险基金现行运营模式

依据《基本养老保险基金投资管理办法》规定，基本养老保险基金投资运营有四个主体：委托人、受托机构、托管机构、投资管理机构。省、自治区、直辖市人民政府作为养老基金委托投资的委托人，通过与社保基金理事会签订委托投资合同，将本地区结余的基本养老保险基金委托给社保基金理事会进行管理运营。社保基金理事会通过与具有全国社会保障基金、企业年金基金托管经验，或者具有良好的基金托管业绩和社会信誉、负责安全保管养老基金资产的商业银行签订托管合同，将自己所管理的基本养老保险基金委托给商业银行进行保管。同时，社保基金理事会可与具有全国社会保障基金、企业年金基金投资管理经验，或者具有良好的资产管理业绩、财务状况和社会信誉的专业机构签订委托合同，将一部分基金委托给专业机构进行投资，另一部分基金由社保基金理事会直接进行投资，从而实现基金的保值增值。

在投资运营过程中，社保基金理事会采取直接投资与委托投资相结合的方式开展投资运作。直接投资由社保基金理事会直接管理运作，主要包括银行存款和股权投资。委托投资由社保基金理事会委托投资管理人管理运作，主要包括境内股票、债券、养老金产品、上市流通的证券投资基金，以及股指期货、国债期货等，委托投资资产由社保基金会选择的托管人托管。

图1 基本养老保险基金投资运营模式

1.2 存在的问题

第一，基本养老保险基金投资收益率有待提高。由于历史沿革问题所带来的养老金“隐性债务”问题，以及为达到我国基本养老保险基金目标替代率，确保满足退休人员的基本生活需要，并且减轻政府财政负担，我国基本养老保险基金的保值增值有着很强的必要性，这也对基金的运营收益提出了更高的要求。截至2018年末，社保基金理事会所管理运营的基本养老保险基金积累已经达到了7 032.82亿元。据官方统计，由社保基金理事会直接进行投资的份额有2 456.13亿元，占基本养老保险基金资产总额的34.92%，委托投资资产4 576.69亿元，占基本养老保险基金资产总额的65.08%。在投资收益方面，基金投资收益额98.64亿元，投资收益率为2.56%，与我国基本养老保险基金58.5%的目标替代率相比，现阶段我国的基本养老保险基金投资收益率还有很大的提升空间。

第二，基本养老保险基金运营绩效评价指标体系尚不完善。我国的社会保险基金绩效评价隶属于公共财政支出绩效评价或作为政府绩效评价体系的一部分。而社会保险绩效评价指标也只有少数几个,仅仅涉及社会保险基金绩效评价的相关指标方面,未涉及绩效评价的目标、绩效评价的流程等相关方面。在专业化的绩效评估机构设置方面，西方许多国家和世界银行等国际组织都设有公共支出绩效评价机构,作为公共支出绩效评价执行主体。但在我国缺少这样一个有权威性的社会保险基金绩效评价综合管理机构,基本养老保险基金绩效评价工作只能分散在各管理部门进行,很难形成系统全面的社会保险基金绩效评价体系。目前有关基本养老保险基金绩效的评价主要侧重于最终的基金支出评价,而对基金运营环节的绩效评价还很欠缺。

第三，受到行政体制约束，难以发挥投资效能。社保基金理事会的投资职能决定其体制本更应市场化，如同中国投资有限责任公司，二者具有相同的投资职能，投资原则也基本一致，但基于社保基金安全的特殊性，社保基金理事会目前是作为国务院的直属事业单位，采取事业单位的考核制度。虽然社保基金理事会内部划分了专门的投资类部门，设置了专业的投资团队和投资岗位，并对大类资产设定了投资基准，但却很难真正意义上开展科学、准确、严格的投资绩效评估，这也必将影响社保理事会的整体投资业绩①。

第四，基金统筹层次低，统一监管运营受限。根据社保基金理事会发布的《全国社会保障基金理事会基本养老保险基金受托运营年度报告(2018年度)》显示，截至2018年末，社保基金理事会已先后与17个省(区、市)签署委托投资合同，合同总金额是8 580亿元，但实际到账资金6 050亿元。这不仅给社保基金理事会的投资运营工作造成一定阻碍，同时，5年的委托期限也不适用于基本养老保险基金投资的长期性原则，在此状况下，无论是基金运营的效率还是效益都难以得到有效保障和提高。虽然各地方政府的基本养老保险基金已经有了一定规模的结余，由于我国区域经济发展不平衡的问题，现阶段基本养老保险仍然采用省级统筹的分散管理模式，难以实现全国层次上的统一监管和运营。因此，各地基金被侵占、挪用、浪费等现象时有发生，并且，各地对于落实国务院推动基本养老保险基金受托管理的工作虽取得一定进展，但资金到位效率低。

2 基本养老保险基金运营绩效评价指标体系构建

2.1 构建原则

第一， 收益性原则。普通基金运营目的在于获取更高的商业利润，虽然基本养老保险基金具有一定的特殊性，但作为未来满足劳动者退休待遇的重要保障性基金，也需要持续进行保值增值。因此，绩效评价指标体系需要能够反映出基金投入与产出二者之间的关系，在保证基金基本收益的基础上，争取实现投入最小化与收益的最大化。

第二， 安全性原则。基本养老保险基金作为我国养老保障体系的重要一环，关乎我国所有劳动者的切身利益，这就要求基金在运营过程中能够保证风险的最小化，并且，未来基本养老保险基金入市也需要一套能够及时防范风险的指标体系以对基金的运营进行及时评价和反馈，从而有效规避基金运营过程中可能出现的各种风险。

第三， 保障性原则。虽然基本养老保险基金要进行必要的投资运营，获取一定收益，但最终目的始终是保障参保人员退休后的基本待遇，并充分考虑到通货膨胀、人均消费水平和养老金替代率等经济因素，从而实现基本养老保险的有效支付，让参保人员在满足基本生活需要的同时享受到经济发展带来的成果。

第四， 可持续性原则。基本养老保险基金能否持续稳定地运营不仅仅在于投资主体本身的运营能力和市场环境，也需基金在委托、受托、再委托环节上有高效的衔接。此外，优化基本养老保险基金的投资配置是一个长期过程，并非一成不变，而是根据国家政策导向及市场环境进行合理配置，这就要求基金运营的绩效评价指标体系根据基金本身的投资环境适时或定期作出调整，实现指标体系各方面的综合平衡，保证评价结果的科学性。

2.2 绩效指标选择及说明

基于以上构建原则，本指标体系围绕基本养老保险基金运营的收益性、安全性、保障性和可持续性，构建了4个一级指标，即收益性指标(C1)、安全性指标(C2)、保障性指标(C3)和可持续性指标(C4)，以及分别对应的11个二级指标。

收益性指标包含了基金投资收益率(C11)和基金总额增长率(C12)。投资收益率反映了基本养老保险基金依据《基本养老保险基金投资管理办法》进行多元化的资源配置后投资所产生的收益状况；总额增长率表示的是基金每期投资后所增加的金额与期初基金总额之比，也能够直观显示基金运营各阶段的收益状况。其计算公式为：

安全性指标是基金运营过程的首要绩效指标，包括基金投资损失率(C21)、投资风险系数(C22)和稳健型投资额占投资总额比重(C23)。其计算公式为：

稳健型投资额占投资总额比重=

基金投资损失率表示基金在运营过程中所发生的亏损等损失。该指标较高，则基金运营的安全性较低，反之则基金更加安全。风险系数能够反映出基金在运营过程中资本收益的不确定性和内外信息不对称或不完整所发生的概率。一般情况下，投资资产总额的风险水平保持在0.16以内，就能够更好地保障基金的安全②。而基本养老保险基金对抗风险性有着更高要求，因此，风险系数越接近零，则基金运营的安全稳定性越高。稳健型投资占投资总额的比重，是指银行存款、国债等风险较低的投资产品的投资额占总体投资额的百分比。维护基金安全是基金管理中最基本的目标，基本养老保险基金相关法律法规中严格规定了基本养老保险基金的投资组合比例和投资范围，其目的就是保障基金的安全性，降低运行的风险。《基本养老保险基金投资管理暂行办法》中规定，货币型资产的投资比例不能低于50%，因此在基本养老保险基金运营绩效评价过程中，应该将该比例作为评价标准。

保障性指标旨在体现基本养老保险基金运营的本质目的，即基金的运营是否能真正满足参保人员的待遇。基本养老保险基金运营的保障性要求其能够满足未来养老金的有效支付，也就是要考虑到与同期的通货膨胀率、社会平均工资增长率、经济增长率的关系③。基金投资的收益率只有大于通货膨胀率、工资增长率和经济增长率时才能保证基金运营过程中的抗风险能力和未来的支付能力。因此，本文借鉴了3个评价性指标，即通货膨胀率评价指标(C31)、社会平均工资增长率评价指标(C32)、经济增长率评价指标iv(C33)。其计算公式为：

通货货膨胀率评指标=当期基金收益率-同期通货膨胀率

社会平均工资增长率评价指标=当期基金收益率-同期社会平均工资增长率

经济增长率评价指标=当期基金收益率-同期经济增长率

按照基本养老保险基金的保障性原则，三项指标的及格数值应为0。大于0说明基金的运营实现了理论意义上的增值，小于0则说明基金虽然产生了收益，但实际上是依旧在贬值。

可持续性指标包括了各地方政府委托资金到账率(C41)、基金投资收益增长率(C42)和基金管理费用率(C43)。其计算公式为：

基金投资收益增长率=当年投资收益率-上年投资收益率

委托到账率是各地方政府委托社保基金理事会的基本养老保险基金实际到账金额与签约金额之比，反映基本养老保险基金的委托效率，比例越高说明各地方委托资金的到账率越高，社保基金理事会的运营效率也更高。基金投资收益增长率可以反映出来基金投资收益的增长能力所及，无论是社保基金理事会所选择的投资方式还是投资管理人，基金投资收益增长率的正负和高低都能为理事会是否继续选择当前投资方式或投资管理人提供参考依据。基金管理费用率能够显示基金运营过程中的管理费用支出，其中既包括社保基金理事会的日常办公开支和投资产生的手续费等，也包括所委托的投资管理人应享有的委托管理费用，该指标的高低与基金运营绩效成反比。基金管理费用节约率则反映社保基金理事会和投资管理人的运营成本控制能力，与绩效成正比，也能够为运营过程中的管理方式和投资管理人的选择提供参考。

2.3 权重分配

基本养老保险基金运营绩效指标权重对于整个绩效评价指标体系至关重要，并且每位学者对各个指标在评价体系中的重要性有着不同的理解。因此，为了保证权重分配的科学性，笔者采用专家赋值法，邀请了五位相关领域的专家，在该指标体系的基础上，对各项指标的权重进行赋值，最后对所有专家给出的权重进行汇总，取中位数，进而确定最后的权重分配。

表1 基本养老保险基金运营绩效评价指标体系

3 提高基本养老保险基金运营绩效的对策建议

3.1 运用“互联网+”技术，构建智慧基本养老保险基金运营平台

基本养老保险基金的运营是一个长期持续性的过程，绩效评价除了对基金运营结果进行评价，还应在整体运营过程中进行动态追踪。例如，对基金运营过程中各类投资方式的风险系数进行监控，当风险系数呈走高趋势时，可以及时发出预警，并制定风险应急预案或重新进行投资组合，从而有效规避风险。这就要求基本养老保险基金运营应有一个全程、全方位的动态监控，现阶段的基金运营较注重结果评价，同时在各个环节和投资主体间缺乏便捷高效的衔接。因此，运用“互联网+”技术来构建一个智慧型基本养老保险基金运营平台，可以有效衔接基金运营过程的各个主体和各个环节，实现基金委托人、受托人、托管机构和投资管理人各主体在信息共享的同时进行相互监督，以及对基金投资各环节的监控，在有效规避风险的同时作出更加科学的投资决策，从而实现基本养老保险基金运营的高绩效。

3.2 改革全国社保基金理事会管理模式，建立外部评审机制

全国社保基金理事会作为社会保障各项基金的综合投资管理部门，十几年来已经积累了一定的基金投资管理经验，但在基本养老保险基金入市成为定势的今天，过度行政化的管理体制势必对基金运营的市场化要求造成阻碍。同时，较低的信息公开程度使得外界对于基金运营状况缺乏了解，内外信息的不平衡一定程度上会导致基金运营风险的上升。严格的信息披露制度可以让基金委托人以及投资管理人获得更充分的信息，从而大幅度降低因掌握的信息不平衡不充分导致的风险和损失，也能够让参保人和委托人实现更有效的监督，防止弄虚作假。社保基金理事会作为官方唯一的受托机构，应进一步强化公开、审慎原则，保证信息的真实有效。同时，应建立外部第三方评审委员会，由参保人代表、委托人代表、政府部门代表以及相关领域专家学者共同出席组成，对基本养老保险基金的运营状况进行监督、考核，并及时提出相关的指导性建议，并定期对外发布详细客观的考核报告。其中，作为最终待遇享受者的参保人，代表所占席位不得低于1/5，从而有效保障基本养老保险基金参保人的知情权和最终受益权。

3.3 树立长期投资理念，加快推动基本养老保险入市

《基本养老保险基金投资管理办法》中已经明确放开了对股票、股权、股指期货等投资的限制，基本养老保险基金投资入市已成定势，虽然现阶段还未有具体投资入市的行为和发布基本实施方案，但已经为基本养老保险基金入市提供了政策和法律上的支撑。过去几年中，社保基金理事会对基本养老保险基金的投资运营虽也取得一定成绩，但若立足基本养老保险基金积累的长期性特点来看，不仅5年的委托期较短，且现阶段的基金无论是直接投资或是间接投资范围都比较狭窄，难以满足未来养老金的支付需求。同时，我国法律规定，基本养老保险参保人缴费满15年才可以享受基本养老保险待遇，即基本养老保险基金至少有15年的积累期。因此，不仅社保基金理事会需要加快基本养老保险基金入市步伐，同时，各地方政府作为基金委托人也需树立长期理念，增加委托期限，从而给基金受托人和投资管理人更大的运营空间。

3.4 提高基本养老保险统筹层次，拓宽基金来源

虽然现阶段基本养老保险的统筹模式为省级统筹，但仍有较多地区的统筹层次停留在地市一级，这也在一定程度上解释了为何地方与社保基金理事会签订的委托资金到账迟缓的问题。实现基本养老保险的全国统筹不仅可以加强对基本养老保险基金的监管，还可以提升基金筹资效率，为下一步的运营环节提供保障。但实现全国统筹无法一蹴而就，需稳步推行。一是要继续深化改革行政管理体制，提升政府责任意识。二是要建立统一的基本养老保险监管制度。但由于区域经济发展的不平衡，具体在各地区的征缴比例、计算方式以及支付办法上要因地制宜，从而在加强统一监管的基础上，实现基本养老保险待遇的公平性。三是要提供技术支撑，构建全国统一的基本养老保险信息管理平台，从而实现管理的便捷高效性。

养老金的“空账”问题长久以来是制约我国养老保险体制进一步改革的难题，国内的众多学者纷纷提出解决对策，基本围绕“做实个人账户”和“名义账户制”两个方向来解决问题。无论采取哪种方法，解决“空账”问题，保障基本养老保险基金最终支付的效率性和公平性是共同的目的。因此，为了能进一步充实基本养老保险基金，可以适当将政府和有关部门的一部分“罚没”资金，例如将收缴的贪污受贿犯罪分子的作法所得、海关扣押的走私品进行合法拍卖之所得、对企业等组织的罚款收入等划入基本养老保险基金。

注释：

①郑秉文.全国社会保障基金理事会管理体制的转型与突破：写在基本养老基金投资进入市场之际[J].辽宁大学学报(哲学社会科学版)，2017，45(3).

②卡梅罗·梅萨拉戈.拉美国家社会保障(养老及健康保险)劳动力市场及覆盖面研究[J].社会保障研究，2008(2).

③童驭.浅析基本养老保险中个人账户基金的保值增值[J].湖北农村金融研究，2009(3).

④于宁.基本养老保险基金支出绩效：评价标准设计研究[J].上海经济研究，2017(7).