收容教育制度退出历史舞台

王丽娜　张玉学

继收容遣送制度、劳动教养制度被废止之后，作为行政强制措施存在28年的收容教育制度也正式被废止。

2019年12月28日，十三届全国人大常委会第十五次会议通过了《关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》，自2019年12月29日起施行。该决定废止了《关于严禁卖淫嫖娼的决定》（下称《决定》）第四条第二款、第四款，以及据此实行的收容教育制度。

《决定》明确规定，在收容教育制度废止前，依法作出的收容教育决定有效;收容教育制度废止后，对正在被依法执行收容教育的人员，解除收容教育，剩余期限不再执行。

因作为一种限制人身自由权利长达两年的强制措施，收容教育制度常被质疑对公安机关赋权太大，这个过程中缺少检、法介入，易造成权力滥用;又因被收容人救济渠道并不通畅，或为权力寻租提供缺少监管的灰色空间。近年来，要求废止收容教育制度的呼声越来越高。

新华社发布消息称，随着全面依法治国的深入推进和法律体系的不断完善，以及治安管理处罚法与刑法的有效衔接，法律责任的进一步完备，收容教育措施在实践中已经较少适用，收容教育制度的历史作用已经完成，这是以法治思维和法治方式加强社会管理的重要体现。

看到收容教育制度被废止的消息后，京衡律师事务所主任陈有西称，“终于废止了这个行政法规”。他对《财经》记者称，随着收容遣送制度、劳动教养制度、收容教育制度相继被取消，今后对一个人定罪关押必须由法院开庭审理以后进行判决，并保护他的辩护权和接受公开审判进行抗辯的权利。

收容教育制度对于遏制卖淫嫖娼现象，曾发挥重要作用。图/中新

收容教育越来越少适用

收容教育制度是中国教育改造卖淫嫖娼活动、净化社会风气、防止性病蔓延的一项行政措施。1984年10月，借鉴新中国成立初期的妓女收容教养院，上海市公安局率先创办卖淫妇女收容教育所，并推广到各地。

1991年，第七届全国人大常委会第二十一次会议通过《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，正式确立了收容教育的地位。这份决定称，对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法制教育、德育教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为6个月至2年。1993年，国务院颁布《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，规定收容教育由县级公安机关决定执行。

长期关注性工作者群体的张莉（化名）观察，此前不少性工作者被抓后，难逃被收容教育的“噩运”，且多数不敢提起行政复议或者打行政诉讼的官司，“不少人出来后还会走上老路，还要跟警察打交道”。

致力于行政法学研究的清华大学法学院教授何海波，从裁判文书网和媒体报道，研究了几十例此类行政诉讼案。

何海波认为，除非当事人拿出有力证据证明其不属于收容对象，或者行政机关有滥用职权等极端情节，一般来说当事人很难胜诉。行政机关是否遵循听证、告知等正当程序，法院也“在所不问”。而当事人没有听证权利、家属不能得到及时通知等因素，导致收容教育的实施程序缺乏保障。在收容教育领域不仅胜诉难，还存在起诉难，当事人“不懂告”“不便告”“不愿告”，因此事后的救济缺乏力度。

毋庸置疑，收容教育制度对于遏制卖淫嫖娼现象曾发挥重要作用。公安部机关刊物《人民公安》在1999年的一篇文章中称，自收容教育1991年被正式确立后至1998年，共收容教育25.08万余人。其中1998年收容教育3.3万余人。

此后，收容教育在执行中逐渐收缩。2002年，有关方面公开的收容人数为2.8万人。同时，收容教育所的数量也出现变化。自1984年第一家收教机构成立，2005年扩展为200余个，2014年时全国收容教育所的数量又大幅下降。

律师赵运恒曾向公安部申请公开收容教育各省执行情况，全国收容教育所的名称、数量、分布和收容教育人数等信息。赵运恒对《财经》记者称，2014年7月22日，他收到公安部答复称，当时全国共有116个收容教育所。

同在2014年，90后女孩陈思乐以妇女维权志愿者的身份，向全国31个省、自治区和直辖市的政府和公安厅及公安部寄出320份信息公开申请，了解收容教育在执行中的有关数据。2014年5月，陈思乐收到56份有部分实质内容答复的回复。安徽、江西和西藏方面回复称，现无收教所。其中，安徽方面称，自2005年以来，省内原有的17个收教所“不具备收容条件”被责令关闭;江西方面答复，自2006年开始实施《治安管理处罚法》后，未再对卖淫嫖娼人员实施收教。

近十年，被收容教育的人数无公开数据可查，但卖淫嫖娼者已大幅减少。据《中国法律年鉴》，2013年和2014年公安机关查处的卖淫、嫖娼案件均是8万余起。这与1999年全国公安机关查处卖淫嫖娼案件22万起、查处卖淫嫖娼违法人员45万余人相比，查处的案件量缩水61%。

废止共识

近年来，收容教育制度备受争议。不少学者与律师质疑收容教育制度的合法性与正当性，并不断呼吁废止。尤其是被称为“恶法”的劳动教养制度在2013年底“寿终正寝”后，被称为“小劳教”、“类劳教”的收容教育制度何时废止备受外界关注。

收容教育是限制公民人身自由的强制措施，期限是6个月至2年，具体规定这项制度的是一部行政法规。2000年3月通过的《立法法》规定，“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”只能制定法律。因此，这项制度与《立法法》的规定相抵触。

2014年3月，全国政协委员、中华全国律师协会副会长朱征夫，向全国“两会”递交提案呼吁废除收容教育制度。2016年，他又再次提出相关的提案。

著名法学家郭道晖等人，2014年向全国人民代表大会常务委员会提交联名信，建议废止有关收容教育的法律规定。具体理由包括，收容教育制度违反现行法律，如属于限制人身自由的收容教育由公安机关决定和执行，没有检察院和法院的介入，这与宪法精神相违背，违反《立法法》和《行政处罚法》等;在执行中，这种缺乏监督的制度设计为执行中的权力寻租提供了空间;收教制度并未实现良好的社会目的。

郭道晖对《财经》记者称，不经法院审理，仅由公安机关决定限制人身自由，违反法治精神。

2018年，废止收容教育制度正式提上日程。当年，全国人大常委会法工委主任沈春耀作《关于2018年备案审查工作情况的报告》时透露，“近年来，收容教育措施的运用逐年减少，收容教育人数明显下降，有些地方已经停止执行。通过调研论证，各有关方面对废止收容教育制度已经形成共识，启动废止工作的时机已经成熟。”

“总的来看，收容教育制度实施多年，在维护社会治安秩序、教育挽救卖淫嫖娼人员、遏制不良社会风气蔓延等方面发挥了积极作用。但是，随着我国经济社会的快速发展和民主法治建设的深入推进，特别是2013年废止劳动教养制度后，情况发生了很大变化。”沈春耀表示。

废止收容教育制度后，收容教育制度不再实施，但卖淫、嫖娼行为仍然是中国《治安管理处罚法》明确规定的违法行为。《治安管理处罚法》第六十六条规定：卖淫、嫖娼的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款;情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。在公共场所拉客招嫖的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。

此外，《刑法》还规定了组织卖淫、强迫卖淫等罪名，并规定了明确的法定刑，刑法的规定也是遏制卖淫嫖娼行为的重要手段。