以旅游促脱贫的综合改革之路
2020-02-10蒋李
蒋李
如今，一股强劲的“旅游扶贫”之风，已吹遍了恩施州2.4万平方公里土地。
恩施州是全国14个集中连片重点扶贫地区和中部地区旅游资源的“富集区”。2013年底，其所辖8个县市都是国家级贫困县，贫困人口占总人口近三成。
近年来，恩施州委州政府全面深化改革，基于自身资源禀赋，坚持把旅游扶贫放到全域旅游、脱贫攻坚、乡村振兴、绿色崛起和决胜小康的全局中去思考、谋划和推进，探索出了一条旅游扶贫发展路径。
一以贯之，实现“效应最大化”
回过头看，近年来恩施州从意识形态、体制机制层面调动一切积极因素，一以贯之地以全域旅游推动全域扶贫。
层峦叠嶂、崇山峻岭、连绵起伏……每个词，都是对恩施州景观的真实写照。漫长的岁月里，重重大山阻隔了交通，恩施州闭塞落后。坐拥再美的自然风光，恩施州只能扼腕叹息。
被“老、少、边、穷”裹住了脚，如何翻过贫困这座大山？“输血”式扶贫不是长久之计，答案要从产业着眼。
为此，恩施州按照“旅游是扶贫的金翅膀、扶贫是旅游的主战场”理念，针对当地山奇、水秀、文化美、生态优的优势，将旅游、扶贫“两颗子”放在全域旅游、脱贫攻坚、乡村振兴、绿色崛起、决胜小康的全局中统筹推进。
早在2011年，恩施州就在第六次党代会首次提出加快旅游州域化，奠定了全域旅游发展的基础。此后，恩施州在发展旅游带动全州脱贫致富这条道路上，一直保持了极度的稳定性和延续性。
2016年2月，恩施州成为全国首批地市级国家全域旅游示范区创建单位。以创建全域旅游示范区为契机，恩施州把发展全域旅游作为一项富民工程、扶贫工程、民生工程、小康工程，使旅游业成为全州脱贫致富的中坚力量。
如今的恩施州，旅游扶贫既是全面深化改革的首要工程，更是首长工程——恩施州专门组建了高规格的全域旅游委員会和生态文化旅游产业集群领导小组，州委书记柯俊担任委员会主任和小组组长，领衔完善旅游扶贫重大改革项目。
此外，恩施州委常委会、州政府常务会议多次专题研究生态文化旅游产业工作，主要领导推动完善旅游扶贫机制已成为常态。
全州一盘棋，恩施推进全域旅游也离不开每个县市“细胞”的活力。
恩施州发挥考核棒的指引作用，明确提出各县市委书记领衔完善旅游扶贫机制重大改革项目，要求各县市、相关部门把旅游扶贫工作落到实处，将旅游发展纳入对县市党委政府考核的重要指标之中。此外，恩施州还建立联席会议、专班调度、现场督办等工作机制，将文旅、财政、发改、自然资源、生态环境、农业农村、林业、卫生、公安、市场监督等相关部门职责调动起来，实现了州县上下齐抓、部门联动共抓的格局。
在共识驱动之下，恩施州在旅游扶贫方面持续发力，积极而为，一个潮平岸阔、千帆竞发的旅游扶贫生态正稳步形成。
科学规划布局，形成“发展全域化”
在国内，曾有旅游扶贫的反面案例。
一些地区为加速旅游扶贫工作，简单模仿其他成功地区经验，修建一些与当地的自然景观不和谐的建筑，导致旅游项目质量差、缺少内涵。最终结果既破坏了生态环境，也使得当地资源失去了原有特色。
每项久久为功的宏伟工程，都应该科学划定“时间表”和“路线图”。只有让旅游产业实现合理、环保、有序开发，才能实现可持续发展，让当地居民长期受益，从根本上摆脱贫困。
正因认识到上述问题，恩施州结合旅游扶贫推出了一系列法规、政策及相关规划，统筹旅游资源开发，进行有序引导，构建“全域旅游一盘棋”。
2018年3月，恩施州全域旅游有了一份全面而深入的发展纲领——《恩施州全域旅游规划》（以下简称《规划》）。县市旅游发展定位、旅游扶贫富民工程、健全制度保障体系……《规划》中清晰明确的制度设计，为恩施州旅游发展、旅游扶贫的推进提供了遵循与指引。
恩施市和利川市的城区，向着5A级景区标准的目标探索前行，构成全域旅游的“头雁”。其他6个县城区按照4A级景区标准建设，一系列乡镇则按A级景区标准进行建设。
这一过程中，恩施州强调各地要结合自身特色发展产业，避免陷入同质化、低水平重复建设的怪圈。譬如巴东县政府与中诚信投资集团合作，统筹规划建设集运动、休闲、康养、度假于一体的特色小镇——绿葱坡滑雪度假小镇项目，顺应了我国冰雪运动“北冰南展西扩东进”的发展战略。
此外，为保证规划的实施效率，按照“州级统筹、全域规划、严控资源、项目州审、县市实施、招引大商、联动推进”的思路，恩施州制定了《恩施土家族苗族自治州旅游资源统筹管理办法》（以下简称《办法》）。
《办法》指出，恩施州的地文景观、水域风光、生物景观、天象与气候景观、遗址遗迹、建筑与设施、旅游商品、人文活动八大类主要旅游资源开发，全部需要由州级审批。该规定归根结底是为了把好前置关，防止低门槛进入造成圈占资源、低水平开发的乱局，同时还能促进各地发展特色旅游，实现全州上下一盘棋。
目前，各县市在科学论证、初审、拟定框架协议等方面把好第一道关口，恩施州州级相关部门、专家把好第二道“综合评审关”，州政府把好第三道“终审关”。值得注意的是，州级审批不是为了捆住县市手脚，而是为了着眼全局进行整体谋划。各县市在落实过程中如有难处，州委、州政府也会及时解决。
2019年，为进一步保护和合理开发利用旅游资源，规范旅游市场秩序，保障旅游者、旅游经营者及旅游从业人员的合法权益，促进旅游业高质量发展，恩施州修订《旅游条例》，进一步明确统筹管理程序和各县市人民政府、州直相关部门在资源统筹中的责任，构建了旅游整体发展格局。
在强化人才培训方面，恩施州将旅游扶贫培训纳入领导干部、公务员队伍和村级组织负责人培训的重要内容。同时，针对全州旅游扶贫重点村、重点民宿、重点景区、重点乡镇负责人，开展业务知识培训。譬如利用东西部扶贫协作杭州对口帮扶的机遇，组织全州民宿从业者赴杭州参加人才培训。
五是强化宣传推广，扎实开拓市场。
吆喝，让恩施州旅游走出“深闺”。恩施州委书记柯俊、州长刘芳震将旅游扶贫作为“一把手”工程，多次在重要场合宣传推介旅游。
恩施州旅游形象宣传片经中央电视台、美国纽约时代广场传向世界各地；“养生福地、硒有恩施”的宣传口号登陆央视；大峡谷、腾龙洞、梭布垭美景在中央科教频道《地理中国》播出……
推动“经验扩大化”
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“鼓励和支持国家级开发区、改革试点（试验）区域和单位，大胆探索，先行先试……形成可复制、可推广的经验，发挥试点（试验）对全局性改革的示范、突破和带动作用”。
2011年11月15日，国家在恩施州召开武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点启动会。这是对恩施州扶贫工作的充分肯定，更重要的是希望恩施州先行先试、加快脱贫、加快发展，从而积累经验。
近年来，在周密组织与有力推动下，恩施州旅游扶贫已振翅高飞。
2019年1-11月，累计接待游客7032.36万人次，同比增长16.13%，实现旅游综合收入514.96亿元，同比增长18.29%。旅游扶贫直接带动10万余人从业，间接带动相关行业40万余人吃上了旅游饭。
2016年、2017年、2018年，恩施州游客满意度连续3年位居湖北省第一位，旅游发展态势、旅游发展环境获得了好口碑。
此外，恩施州的游客也越来越多元化——境内游客中，省内、重庆周边游客占比较2018年有所下降，广东、浙江、湖南、四川、江苏、河南游客占比有所上升。境外游客以日本、泰国人居多，新加坡、澳大利亚、马来西亚等地游客的占比也在不断攀升中。
当地经济结构，也因旅游产业而得到优化。
恩施州建设农业景观带、田园综合体、特色民宿、星级农家乐，为经济发展带来了新的增长点。2018年，全州旅游业增加值占GDP的比重达到15%，对第三产业的贡献率超过50%。
恩施州从农村交通、城镇建设、环境改造等方面完善了农村基础设施，老百姓的生产生活条件也得到了改善。
围绕旅游扶贫工作中的典型做法，恩施州总结提炼了文旅融合带动、景区开发带动、乡村旅游带动、特色民宿带动、养生度假带动、旅游消费带动6种旅游扶贫模式，为其他地区带动贫困人口创业就业、脱贫增收提供了新的路径。
恩施州独创的“旅游扶贫经”更走出深山、走向全国、走向世界。
2014年12月，全国贫困村旅游扶贫试点工作座谈会在恩施州召开。为何选择在恩施州办会？国家旅游局领导如此解释：恩施州在旅游扶贫方面作出了有益探索，“希望参会同志到现场看看，把恩施州经验带回去”。
2015年5月19日，时任中央政治局委员、国务院副总理汪洋专程到恩施州调研旅游扶贫工作，充分肯定了全州旅游产业发展取得的成效。
恩施大峡谷“旅游+扶贫”，恩施女儿城“文化+旅游+扶贫”，芭蕉乡“茶旅融合促扶贫”模式，已被推选为全国文旅融合典型案例。
2018年9月9日，鄂旅投与恩施州联合开发恩施大峡谷景区减贫经验入围世界旅游联盟旅游减贫典型案例，让世界惊叹。
改革永无止境。下一步，恩施州文旅系统将坚持以生态文化旅游產业助推脱贫攻坚的思路，把旅游扶贫作为脱贫攻坚后续帮扶机制和精准扶贫工作的承接性课题，进一步助力乡村振兴。
