地方政府门户网政民互动现状及发展对策研究

[摘    要] 地方政府网“政民互动”栏目的设置为政府与公众参与问政提供了新途径。淮南市政府门户网“政民互动”栏目在安徽省建立最早、特色鲜明，在政府网站集约化发展的过程中，“政民互动”形式多样，富有成效。但是，在市民和政府在互动中也存在着多方面的问题。对此，政府应发挥主导作用，转变思想观念，强化服务意识，调整和完善版块内容，不断提高网络回应能力，深入推进服务型政府的建设，吸引市民参与网络问政，提升市民的社会责任感。

[关键词] 地方政府;“政民互动”;现状;对策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 01. 073

[中图分类号] D035    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2020）01- 0184- 04

0      引    言

互联网技术的发展、网络的普遍使用为我国民主政治的发展提供了新的途径。我国各级政府适应信息化发展的趋势，从1998年就开始构筑并不断完善门户网站、发展电子政务服务，推动政府与公民的网络问政、互动是其重要内容。为实现网络政民之间的良性互动，我国各级地方政府门户网站设置了“政民互动”的专门栏目。本文着重研究的是淮南市政府门户网站“政民互动”栏目的市民参与与政府回应的现实状况，以此为典型，发现地方政府门户网政民互动的现状，在此基础上提出实现政府门户网政民良性互动的建议，从而引导公众参与，提高公民意识，推动政府利用电子政务的优势，更多地了解社情民意，提高政府管理水平、工作效能，提高决策的民主化。

1      淮南市政府门户网站及“政民互动”栏目的发展概况

当前，我国各级政府门户网站都设置了相应的“政民互动”栏目。淮南市政府门户网站“政民互动”的功能及栏目经历从无到有、不断提升的发展过程。

1.1   “政民互动”栏目依托的平台建设早、功能全

政府门户网站是“政民互动”的重要平台，地方政府门户网建设、发展的状况对实现政府与公民之间网络互动起着重要作用。淮南市政府门户网站建设在安徽省是走在前列的。作为地级市政府，淮南市政府门户网站建设较早。1999年，在国家推动“政府上网工程”的大背景下，淮南市人民政府建立了名为“中国·淮南”的政府综合门户网站。

经过20年的发展，淮南市政府门户网各项服务功能不断完善。网站最初建立时，其内容主要是政务公开，包括发布政务信息、查询政务公文。随着互联网的不断普及以及公众对政府服务水平要求的提高，淮南市对门户网站进行了多次改版，到2008年先后经历了四次升级改造。2008年，淮南市政府对各部门网站进行了整合，形成了政府网站群，从淮南市政府门户网进入后就可以查看各部门的网站，实现了数据共享，信息互通。经过多年不断升级改版，网站内容由最初的政务信息发布、公文查询逐步向网上办事、互动交流方面拓展，公众参与和互动交流功能不断提高。最近一次升级的新版从2017年开始，淮南市政府根據国务院、安徽省有关推进“互联网+政务服务”工作的要求，打造了淮南市政府网站集约化平台“淮南市人民政府”，形成了包括淮南市、县、区统一的政府网站群。目前，淮南市政府门户网服务性功能已经纳入“安徽政务服务网”“中国政务服务平台”，实现线上线下功能互补、为市民提供一站式服务的目标。正是在淮南市政府门户网的不断发展的过程中，“政民互动”栏目逐步建立和完善。

1.2   以“市民心声”开启具有淮南特色的“政民互动”

当前，我国各级政府门户网站都设置了相应的政民互动平台。淮南市政府门户网站政民互动方面的功能及栏目经历从无到有、不断提升的过程。在安徽省政府网站中，淮南市在最早建立了“政民互动”栏目。2000年，淮南市政府建立了“市民心声”论坛，率先构建了具有鲜明特色政民互动平台。

淮南市“市民心声”论坛以“倾听民声、广纳民意、集中民智”为宗旨，初步形成网络连接亲民政府、网络催生民意政府、网络构建民主政府的良好发展势头，使得电子政务建设基本形成了具有鲜明特色的“淮南模式”[1]。“市民心声”激发了政府与市民两个主体参与问政的积极性，并实现了良性互动。一方面，政府为市民构建了便捷的网络参与平台，调动了市民的参政议政的积极性、主动性，市民不仅对自身利益关切的民生问题提出看法、意见，对有关地区发展的公共事务决策问题也主动建言献策。另一方面，市民的积极问政又推动了政府的发展，促进了政府的信息化建设、政务信息公开、增强了政府的服务意识。而政府对市民问政的积极回应，又进一步激发了市民参与的热情，从而实现了政府与市民的良性互动。

1.3   “政民互动”形式多样，富有成效

“市民心声”为后来“政民互动”栏目的建立积累了经验、奠定了基础。当前淮南市政府门户网“政民互动”栏目的内容经过整合，主要有市长信箱、咨询投诉、市长热线、在线访谈、调查征集等子栏目，另外还设置了微信、微博。政府与市民通过“政民互动”栏目形成双向互动，市民通过市长信箱、咨询投诉、政务微博微信等方式参与问政，表达利益诉求、提出意见、建议、建言献策，以及对政府实施监督。而政府积极引导公众参政议政，回应公众利益关切，并通过在线访谈、征集调查等方式征求民意，在此过程中，不断改进政府工作作风、提高办事效率，推动了政府职能的转变。从安徽省政府网公布2017年和2018年《淮南市人民政府网站工作年度报表》①可见，政民互动富有成效，政府更为注重民意，加强与公众的互动交流，较好地调动了公民通过网络参政议政的积极性。

2      淮南市政府门户网站政民互动存在的问题

淮南市政府经过门户网站的业务和技术整合，与全国及安徽省政府电子政务成为一个集约化平台，“政民互动”栏目的建设也很有成效，但也仍存在一些问题。

2.1   市民层面

（1）市民的关注度较高，但参与度低、活跃度分化。从安徽省政府公布的2018年各地级市政府网站工作年度报表看，在皖北六个地级市中，淮南市政府网站的年访问量高，其中独立用户访问总量是3 050 025个，总访问量是6 200 308次，从绝对数量、人口与访问量的比例看，淮南市的独立用户访问总量仅排在淮北之后，远远高于其他四个地级市，而淮南市总访问量则居于六个地级市首位，数据表明淮南市市民较为关注政府门户网站。但是从政民互动栏目的各版块市民参与的数据看，市民留言数量9 263条、征集调查中收到意见数量1 076条，而在线访谈网民留言数量只有256条，对于一个人口349万的地级市来说，市民的参与度不高。同时，市民参与的活跃度出现分化，市民通过留言方式进行咨询、投诉等很多，而参与征集调查和在线访谈的数量很少。自2018年至2019年4月，网站共有2 313条咨询留言、投诉留言251条、意见建议22条，此外，市长信箱2018年选择性公布回复的各类信件有102份。而“征集调查”版块2018年共13期，收到的意见数量仅为1 076条，“在线访谈”版块共13期，网民留言数量仅为256条。市民留言数量多的原因在于以留言方式简便易行，也没有时间限制。市民参与“在线访谈”和“征集调查”较少，原因主要有：一是这两个版块的内容与很多市民没有直接密切相关性，都有时限性，在网页中被安排在最下面的位置，不易引发市民关注。二是“在线访谈”的年度计划没有直接公布在本版块内，每一期访谈也没有提前在网上发布公告，造成市民关注度、参与度较低。三是“征集调查”版块将民意征集与在线调查合二为一，内容较为单一，2018年的13期“征集调查”，其中7期是民意征集，都是关于城市建设规划项目的公示，另外6期则是在线调查，均为“在线访谈”的主题调查，调查时间为5—10天，截止日期为访谈的前一天，其中2018年第一期市民参与投票数量最多，为379票，市民的参与度低。

（2）市民参与的内容主要与自身利益相关，对公共事务关注较少。通过前面对“政民互动”栏目各版块市民参与数量的统计，可以明显地看到各类问题的分布。市民参与多为与切身利益密切相关的，咨询、投诉的留言数量最多，主要关注的是私人领域的问题。而意见建议更多的侧重于公共事务，2018年仅22条，且其中也有求助方面的留言。关于政府决策、廉政建设方面的问题反映较少。在市长信箱选择性恢复的信件中体现更为明显。2018年市长信箱将收到信件分为四类：咨询求助、问题反映、举报投诉和建言献策，前三类主要与市民个人生活、利益密切相关，最后一类关注的是公共事务。市长信箱选择性公布回复的117封信件中，建言献策仅有3封，其他三类信件中也有涉及公共事务的，共8封。

从“政民互动”栏目，市民参与的情况可见，淮南市市民通过政府网站问政主要还是围绕自己的切身利益展开，表达不同的利益诉求，体现了公民权利意识的觉醒，但同时市民关注公共事务，如地区经济社会发展规划、城市基础设施建设等问题则较少，体现出公民的社会责任意识需要进一步提升。

2.2   政府层面

（1）政府在“政民互动”栏目的版块设置上需要调整完善。当前淮南市政府“政民互动”各版块需要调整的主要是三方面：一是引导市民参与决策的“民意征集”版块整合程度有待提高。网络政民互动既包括市民通过网络问事于政，也包括政府通过网络问计于民，政府通过互联网做宣传做决策，了解民情汇聚民智，以达到取之于民，用之于民，从而实现科学决策民主决策，真正做到全心全意为人民服务[2]。当前，政府门户网站“政民互动”栏目中引导市民参与决策的内容主要是“民意征集”版块。淮南市“政民互动”栏目中没有将“民意征集”单列，而是设置在“征集调查”中，且民意征集的内容单一，均为市城市规划委员会的规划项目方案的公示。其他方面决策的民意征集则在“政务公开”栏目中“五公开”版块中。这种分散设置一方面给市民参与决策带来不便，另一方面也容易给市民造成“政民互动”栏目中参与政府决策内容欠缺的印象。二是“市长信箱”和“市长热线12345”版块需要增加相应的数据统计。“市长信箱”和“市长热线12345”是市民参与互动数量较大的版块，并不需要列出全部内容，但需要数据的统计与发布，使市民了解政府工作，增加对政府的信任感。但当前“市长信箱”采取了回复选登的方式，列出了部分信件回复的内容，而市长热线仅仅给出了版块名称，没有具体内容。三是缺乏“监督评价”版块的设置。这个版块的功能是及时显示政府对市民咨询、投诉的处理情况，以及满意度评价。目前淮南市政府门户网站“政民互动”栏目只有“市长信箱”选择回复的信件里设置了用户满意度评价，其他互动版块只是政府對市民提出的问题给予回复，市民满意度测评则没有设置，此外，包括市长信箱在内的咨询、投诉、意见建议等版块则没有动态显示提问量、回复量及二者比例。

（2）政府回复的效率与质量有待进一步提高。当前政府在办理、解决市民提出的问题上存在两方面的问题。一是政府回复市民留言的效率较低。纵向比较2017年和2018年《淮南市人民政府网站工作年度报表》中留言办理的平均时间可见，2017年为3天，而2018年则为5天，办理时间较长。横向与皖北其他五个地级市比较，2018年淮南市与宿州市、蚌埠市的平均办理时间都为5天，而阜阳市作为仅为3天，同时，淮南市的办结留言的比例在皖北六个城市中最低，83.7%，而阜阳、亳州为100%、蚌埠、宿州、淮北分别为99.7%、96.7%、95.6%。其中“市长信箱”回复留言时间偏长，2018年淮南市政府门户网公布的“市长信箱”选择回复的留言共102条，10天内回复的仅有14条，占比13.7%;11天至20天之间回复的有65条，占比63.7%;20天以上回复的52条，占比50.9%，其中超过30天回复的有14条，占比13.7%。二是政府对部分市民留言回复质量不高。“政民互动”栏目对市民的留言回复大多数详细到位、切实解决了问题。但少数回复较为简单，没能回应或解决市民的问题，主要有三类：第一类为回复过于简单，如回复仅为“已办结”，无法看出具体的解决方法。虽然市民的问题已经得到了解决，但其问题具有一定的普遍性，应给出具体的回复，供其他市民参考。第二类回复为解答不具体。少数相关部门对于市民的留言，由于不属于其部门业务，给出了请联系相关的其他部门的回复，但没有给出具体的部门电话或其他联系方式。这种回复会导致市民无法解决相关问题、政民互动中断。第三类回复是没有针对市民留言做出确切答复，“答非所问”。从以上问题可见，淮南市政府对市民的留言回复质量也有待进一步提高。

3      淮南市政府门户网政民互动发展的对策

虽然政民互动涉及政府与公众两个主体，但政府处于主导地位，政府门户网政民互动方面存在的问题，需要通过政府采取措施加以解决。

3.1   转变思想观念，强化服务意识

实现地方政府与公众的网络良性互动首先要求政府转变观念。改革开放以来，我国服务型政府的建设不断推进，党的十九大报告强调，要建设人民满意的服务型政府。服务型政府应坚持以民为本、执政为民，代表公共利益，为社会公众提供公共服务，追求公共利益的最大化[3]。网络政民互动无论是政府问计于民，或是公民问事于政，宗旨都是为了更好地服务于公民，推进政府职能的转变，提高政府治理能力现代化，切实践行以人民为中心的理念。作为地方政府应强化服务意识，重视政府门户网站的政民互动，不断推进网络平台的建设和完善，使其更为便民、利民，在保障公民充分表达利益诉求、参与公共事务的基础上，全面了解社情民意、满足公民的需求，积极履行服务职能、提升服务能力。

3.2   加大宣传力度，提高公民参与积极性

通过政府门户网进行政民互动，既可以提升政府的办事效率，也为公众办理事务提供了更为便捷的途径。当前地方政府网市民参与度低，主要因为很多市民对于政府门户网站、“政民互动”等栏目的参与方式等了解不全面。对此，政府应加大宣传力度，首先政府门户网进行宣传，可以以滚动循环广告的形式进行宣传，还可以通过政府实体服务平台、当地电视台、政务微博、微信等途径让更多的市民了解市政府门户网站，了解政府门户网“政民互动”栏目各版块的作用与功能，以及具体参与的方式，并通过提高网络平台参与的便捷性、提升政府回应的效率和质量，使市民感受到网上互动的效果，增加其参与的积极性。

3.3   引导公民参与公共事务，提升社会责任感

公民有序参与公共事务、政府决策是政府治理现代化的要求，其中体现的社会责任意识是社会主义民主政治不断发展的表现。地方政府门户网“政民互动”栏目中，市民参与最多的是咨询与个人利益密切相关的问题，关注公共事务、公共决策较少。淮南市这方面问题表现较为突出，政府应积极培育市民的公民意识，通过各种形式的宣传、引导，使其不断提升现代民主政治观念，理解公民在公共事务、政府决策中的责任，提高参与的主动性。同时，淮南市政府在门户网站“政民互动”栏目中，应积极引导市民参与公共决策。一方面，应整合决策信息，将需要进行决策的公共事务集中在一个版块，使市民参与决策更为便捷;另一方面，应主动吸引市民参与公共决策，提前发布征集民意的通知，并将其置于网页中醒目的位置，引导市民积极参与;决策后应及时发布市民参与决策被采纳的情况，提高市民参与的效能感。

3.4   调整和完善版块内容，提高网络回应能力

政府门户网“政民互动”各版块的合理设计是引导市民积极参与问政的重要前提条件。针对淮南市政府在“政民互动”栏目的版块设置上存在的问题，首先整合民意征集的内容，将“政务公开”栏目及其他有关民意征集的内容集中于“征集调查”版块，并实现二者之间的链接，既给市民参与决策提供了更为便捷的路径，同时也使市民了解需要决策的公共事务的内容是多方面的，而不仅仅是城市规划委员会的规划项目方案。其次，在已有的“市长信箱”“市长热线12345”“咨询投诉”“意见建议”等版块的需要增加相应的数据统计，动态显示提问量、回复量及二者比例。再次，“在线访谈”应及时发布年度访谈计划，并提前发布访谈预告，使市民了解访谈主题，做好在线参与的准备。最后，设置“监督评价”版块，动态显示办件统计和处理状态（处理中或者已办结）、按部门统计市民对信件回复的满意度评价，通过这一版块可以发挥使命对政府工作的监督，督促政府及时对市民的诉求进行回复，提高政府服务市民的质量和水平，同时，市民通过这个版块可以发挥对政府的监督。

地方政府应不断提升回应能力，解决回复效率和质量问题。政府及时有效的回应是服务型政府的要求，也是提高公众参与网络问政积极性的关键。针对淮南市政府門户网“政民互动”栏目中回复市民咨询、投诉等留言时间较长、效率低的问题，政府应制定相关制度，具体规定回复、反馈处理意见的时限、催办督办措施。针对回复的质量问题，政府应不断提高为公众提供优质服务的能力，即听取公众意见建议、筛选并采纳公众建言献策的能力、有效处理诉求与解决问题的能力。地方政府在回复、解决市民提出的问题时，应在网站上给出具体解答、注意解答的针对性，对于不属于某一部门的业务应给出具体的联系方式。提高各地各部门政府回复的效率和质量，还需制定并不断完善考核问责制度，把对市民回复的效率和质量，作为对各地各部门政府的绩效考核的一部分内容，同时对不作为或相互推诿的行为进行问责追究。

4      结    语

政民互动是地方政府门户网的重要功能，既可以不断培养和提高公民意识，又可以深入推进地方服务型政府的建设，践行当前政府治理的新理念，促进社会主义民主政治的发展。所以，地方政府应注重门户网“政民互动”栏目的建设和发展，通过宣传、积极引导、及时回应和解决公众提出的问题，提高市民的参与意识，提高政府与市民之间互动的效果。

主要参考文献

[1]何留进.倾听民声：网络连接亲民政府[J].中国信息界，2006（1）.

[2]郭芙蓉.论网络问政的兴起及其理性限度[J].中国青年研究，2010（9）.

[3]程芳云.网络政民互动的政治价值分析[J].长春理工大学学报，2013（11）.