美国正在“失去”联合国

荣智慧

2020年1月，美国和伊朗发生连番冲突，美国拒发伊朗外长赴纽约出席联合国会议的签证，遭到“不结盟运动”组织120个成员国联名抗议。

往前倒推两个月，联合国大会以187票比3票，谴责美国对古巴的封锁禁运政策。除了美国，只有巴西、以色列投了反对票，哥伦比亚和乌克兰弃权。

联合国大会的决议没有法律约束力，也没有执行力，但是，它的投票结果反映了世界舆论，或者说，全球“民意”。

作为联合国创始成员国和总部所在国，美国怎么落到了这般田地？

“孤立”美国

美国的“形象”正在走样。皮尤研究中心的一项调查显示，在接受调查的国家/地区中，2018年有45%的人将美国的权力和影响力视为“主要威胁”。在特朗普担任总统的第一年，这一数字是38%；而在奥巴马执政的2013年，这一数字是25%。

这五年间，德国对美国的“不满”增长了30个百分点，法国则是29个百分点，墨西哥和巴西都增长了26%；美国在东亚地区的老盟友日本、韩国，感受到威胁的程度分别是66%和67%。

在国际事务的投票上，美国的“亲和联盟”处于分崩离析的边缘。“亲和联盟”代表了用投票方式表达类似政策偏好的国家/地区集团。如今在联合国大会上，很多本属于美国“亲和联盟”的国家，也在向美国投出反对票。

联合国大会每年的投票内容有几项是固定的，比如古巴封锁、武器控制、中东问题、人权和自由贸易。很长一段时间里，美国都主导着“投票结果”，但是近年来已经效果不佳。会上，巴勒斯坦大使里亚德·曼苏尔代表134个发展中国家发言，对特朗普政府加强封锁的做法表示遗憾。

类似的事情还有很多。

非洲的“刺头青”如雨后春笋。津巴布韦长期以来都是美国事务的批评家。其政府发言人乔治·查兰巴公开表示，永远不会顺从某一个大国的外交政策。2017年时，它也是在联合国大会上谴责特朗普承认耶路撒冷为以色列首都政策的一员。那一次，跟着美国投赞成票的只有8个国家。

南非一方面承认和美国关系不错，一方面也经常和中国、古巴、沙特阿拉伯、委内瑞拉在投票上保持一致。中国外长刚刚访问的布隆迪，此前也对美国涉嫌侵犯人权、削减援助的做法大加抨击。

在拉丁美洲，美国的“死对头”委内瑞拉于2019年10月，被联合国大会以无记名投票方式“选进”了联合国人权理事会。

联合国人道主义事务负责人曾估计，2019年春天，委内瑞拉约1/4的人口—即700万人需要人道主义援助。不断恶化的经济状况，已导致数百万委内瑞拉人步行逃离该国。

委内瑞拉在所属的“拉丁美洲和加勒比国家集团”比较孤立，但联大最后的投票结果是，巴西得153票，委内瑞拉得105票，哥斯达黎加得96票，前两名代表拉美进入人权理事会。显然，有区外的许多国家，用这种支持“美国眼中钉”的方式，来“报复”美国。

美国已在2018年6月退出了人权理事会，抗议其经常谴责以色列“欺负”巴勒斯坦。当然，美国立刻对委内瑞拉“上位”表达了不满，称“有105个国家投票赞成这种侮辱人类生活和尊严的国家，证明人权理事会已经破裂”。

而曾经和美国荣辱与共的“西欧和其他国家集团”，早在2001年就“变了脸”。那一年，美国第一次被排除在联合国人权事务组之外。过去的盟友们纷纷批评美国漠视国际组织、拒绝签订《京都议定书》、拖欠联合国巨额会费等等。总结起来，西欧对华盛顿的态度就是“不耐烦、失望和恼火”；美国自己也开始困惑于“为何联合国各个成员日益发现美国是不可信任的伙伴”。

在拉丁美洲，美国的“死对头”委内瑞拉于2019年10月，被联合国大会以无记名投票方式“选进”了联合国人权理事会。

由于对联合国诸多事务不满，美国从2013年起就在拖欠联合国会费了，欠费一度超过10亿美元，目前仍有5亿美元未交。美国认为，联合国几十个部门、4万多员工中，大部分是不必要的；美国分摊的会费遥遥领先于其他国家，而未及时交会费的国家多达数十个（年初有7国因长期拖欠会费，被剥夺联大投票权）。

何况，在联大投票时站在美国对立面的大多数国家，又小，又穷，甚至整个大洲的生产总值都比不上美国的一个加州，却屡屡在政治表决时“敢把皇帝拉下马”，它们做出选择的凭据何在？

谁在作对？

过去的35年里，美国每年都会发布一份报告，将美国在联合国的投票记录和其他国家的记录一一对照，以便量化“是谁在和自己作对”。

根据报告，2019年其他国家/地区给美国投赞成票的，只有31%，和2018年持平。“美国人支付了联合国预算的22%，比排在第二、三、四位的捐助国捐助款项之和还多，尽管持有如此慷慨大方的态度，其他成员国却不那么支持我们……这不是我们可接受的投资回报。”美国时任驻联合国大使尼基·黑莉说。

美国引领全球舆论的高潮是在冷战结束之后。冷战结束前十年，联合国大会上的美国追随者，最少时达到总会员国的15%，而1991年之后，支持的红线开始越过30%的基准线，并在1995年达到51%的巅峰。而2000年之后，这一数据又持续走低，徘徊在30%左右。

尼基·黑莉所说的“回报”，就是指美国派发大量经济和军事援助之后，希望得到的“赞成票”。

一般而言，三个因素影响着联大会议里的投票倾向。

首先，联合国大会的投票原则为“一国一票，票票等值”。很多人口极少、国土狭小、积贫积弱的小国，一票的分量不比美国轻。它们在投票时，会以国家利益、地区利益或集团利益为先。

同时，联合国体系内某些特定席位，只能或倾向于由小国代表担任，使得小国的“主事”机会远多于大国。像联合国秘书长和联合国大会主席的席位，基本上从中小国家代表中产生。而在议题的选择权上，小国也更具优势。1989年时，马尔代夫的联合国代表致信秘书长，请求在大会议程中加入“小国的保护和安全”的议程，最终大会加入此项议程，秘书长作了关于该议题的报告。

其次，地区集团、其他政治集团一直在对联大投票起作用。像七十七国集团，全部由亚非拉的第三世界国家组成，目标是扭转发展中国家在国际贸易中的被动地位，自然会和“美国优先”的目标有所抵触。像伊斯兰合作组织，成员遍及中东、中亚、西非、北非和印度次大陆，覆盖人口达16亿，宣称支持巴勒斯坦人民恢复民族权利和重返家园的斗争，和美国力挺以色列的宗旨格格不入。像“不结盟运动”，发轫于冷战时期，不与任何一个超级大国结盟，近年来致力于推动“去帝国主义”。

再次，“金钱外交”的力量，离开了理想條件，有效性往往打折扣。从1980年至2008年，美国为受援国提供了近4600亿美元的发展经费，不可谓不多。但一份关于2000年至2008年的联大投票记录的分析报告却显示，约95%的受援国在非共识性投票中给美国投了反对票，在美国认为“重要”的非共识性投票中，72%的受援国投了反对票。

美国援助程度最大的30个国家里，有29个国家在非共识性投票中给美国投了反对票，有25个国家在“重要”的非共识性投票中给美国投了反对票。这也促使美国寻找其“亲和联盟”貌合神离的更深层原因。

“自由指数”

很多现实主义者认为，美国根本无须在意联合国的任何实质性影响。然而，作为最负盛名、联系最广泛的国际组织，联合国可为美国支持的行动提供至关重要的合法性支撑。

两次海湾战争就是最佳案例。1991年的海湾战争，美国得到了联合国安理会的授权，2003年则没有取得授权，结果迥然不同：1991年时，盟国提供了16万名军人，美军伤亡人数为299人，美国纳税人仅花了100亿美元；2003年时，盟国提供了4.5万名军人，美军伤亡人数超过4000，美国纳税人花了4000亿美元。

而在影响联合国大会投票倾向的因素中，相比经济援助、集团裹挟等外因，内因起着更大的作用。而一国的“自由指数”是一个更为有效的观察对象—投给美国的赞成票，随着政治自由、经济自由的增加而增加。

美国援助程度最大的30个国家里，有29个国家在非共识性投票中给美国投了反对票，这也促使美国寻找其“亲和联盟”貌合神离的更深层原因。

经济自由意味着个人的工作、生产、生活、消费的基本权利不受国家侵犯。更大的经济自由赋予人们更多的机会，不仅可以带来持久的繁荣，还可以培养对人权的尊重。

《2010经济自由指数》考察了10个关键要素，每个国家在“十大自由”上都以0～100分的分数区间进行评分。根据平均得分，分为“自由”“几乎自由”“中等自由”“几乎不自由”“受压制”五种类型。

通过对比联合国大会的投票模式，可以发现经济自由度较高的国家，更有可能把赞成票投给美国。从2000年至2008年的综合比较结果来看，经济“自由”国家投给美国的赞成票，是“受压制”国家的两倍以上。

政治自由的检视结果，和经济自由的检视结果高度重合。《2010世界自由指数》根据10个有关政治权利的问题和15个有关公民自由的问题，对每个国家的政治自由度进行评级，分为“自由”“部分自由”和“不自由”三种类型。

2009年，在联合国大会所有的非共识性投票中，自由国家以36.6%的票数对美国投了赞成票；而在“重要”的非共识性投票中，自由国家以50.8%的票数对美国投了赞成票。从2000年至2008年的综合比较结果来看，政治“自由”国家投给美国的赞成票，是“不自由”国家的两倍以上。

联大会议上的博弈，是各国在国际上博弈的缩影，各国根据自身的国家利益进行投票。随着国家在政治和经济上变得更加自由，符合它们利益的政策也越有可能与美国的利益接近。

从这个结果反推，可以说越来越多的国家，特别是小国，并没有在政治和经济上变得更加“自由”，毕竟美国得到的票数正在减少。

同样地，这也促使我们反思美国人定义的“自由”—到底在何种程度上，个人权利意味着不受侵犯，公民表达意味着民主平等？如果没有达到美式“自由”，是否一定是站在了自由的对立面？毋宁说，它们只是站在了美国的对立面。

美国失去的“票数”和民意，不正暗示了其软实力的衰落？

回顾联合国的投票史，美国这座“道德灯塔”似乎遵循着一个周期：每隔一段时间，来自灯塔的光芒就会转移开去。