国家治理的中国特色和普遍趋势

国家治理的中国特色和普遍趋势

北京大学政府管理学院 俞可平 本文节选自《公共管理评论》2019年第1期

民主是现代国家治理区别于传统国家治理的本质特征。现代国家的所有公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，“必须坚持人民的主体地位”，“确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务”。法治是另一本质特征，现代国家治理遵循法治的根本原则，宪法和法律是公共治理的最高权威，任何个人或组织都必须在宪法和法律的框架内活动，都不拥有超越宪法和法律的权威。第三个普遍特征是制度化、规范化和程序化，即公共权力的运行具有一系列的规则和程序，公共治理必须遵循合理的制度和规范。

国家治理的理想状态，就是善治。善治不同于传统的政治理想“善政”或“仁政”。善政是对政府治理的要求，即要求有一个好的政府；善治则是对整个社会的要求，即不仅要有好的政府治理，还要有好的社会治理。简单地说，善治就是公共利益最大化的治理过程，其本质特征就是国家与社会处于最佳状态，是政府与公民对社会公共事务的协同管理，或称官民共治。然而迄今为止，在所有权力主体中，政府无疑具有压倒一切的重要性，任何其他权力主体均不足以与政府相提并论。政府仍然是社会前进的“火车头”，官员依然是“人类政治列车的驾驶员”，政府对人类实现善治仍然有着决定性作用。一言以蔽之，善政是通向善治的关键；欲达到善治，首先必须实现善政。

产权与管制—中国宅基地制度演进与改革

中国人民大学经济学院 刘守英、熊雪锋 本文节选自《中国经济问题》2019年11月

以非正式制度为主的乡村治理和主要体现为房屋宅基地的财产权利，在维持乡村社会秩序中起着不可替代的作用。建国以来宅基地制度演进的基本逻辑是以保障居住功能弱化财产权利、为了耕地保护削弱乡村内部治权，替代“产权”和“治权”的是以国家公权为支撑并不断强化的“管制”权。

“强管制，弱产权”的宅基地制度安排导致管制无效和产权无效。近年来，国家主导的宅基地制度改革顶层设计朝着强化管制、有限开放产权的方向进行。值得注意的是，一旦获得改革试点授权并被允许进行制度试验，试点地区的制度创新明显朝向寻求有效治理和显化财产权利的方向。

浙江义乌、四川泸县、江西余江宅基地制度改革试点取得的制度绩效，昭示了宅基地制度改革的可能方向，即理顺宅基地产权、治权和管制的关系，实现有效产权、村内治权与国家有限管制。

一是实现宅基地的有效产权。朝向宅基地和农房的财产属性方向，明确财产权利内容，完善宅基地和农房的用益物权权益，在流转、抵押、交易等方面拓展产权权能，破除宅基地无偿使用困境，探索宅基地有偿使用机制，打破宅基地成员权和封闭性，探索宅基地对外流转和城市居民取得宅基地使用权的机制，开辟宅基地转化为经营性建设用地通道，实现同价同权。

二是寻求宅基地有效治理。宅基地有效治理依赖于国家公权和乡村内部治权的协整配合，不可偏废。一方面应限定国家公权在宅基地管制中的权力范围，国家公权力的行使应从规划管控和用途管制两方面对乡村公共空间进行空间管制，通过规划管控控制村庄用地规模、利用结构和乡村风貌，通过用途管制實现耕地保护国家目标；另一方面应发挥乡村内部治权实现宅基地制度治理，乡村内部治权的行使可以降低宅基地治理成本、协调村民关系，利用乡村内部非正式制度和自治组织作用，解决宅基地取得权资格认定和分户方法、“户有所居”保障方式、宅基地初始取得权分配、宅基地使用权代际传递等难题。

降成本：2019年的调查与分析

中国财政科学研究院2019年“降成本”调研综合组 本文节选自《财政研究》2019年第11期

2016年以来的降成本政策，基本实现了48号文提出的“经过1-2年努力，降低实体经济企业成本工作取得初步成效，3年左右使实体经济企业综合成本合理下降，盈利能力较为明显增强”的预定目标。

政府降成本工作的一个突出特点是，综合运用了政策式降成本和改革式降成本两类方式相结合的做法。

政策式降成本，一般表现为由政府以行政命令的形式规定在某个时期内企业可享受优惠或直接下调某些要素价格。比如，政府对一般工商业电价、网络服务费用等，都直接制定了价格下调幅度，并限期完成。再如，在降低企业融资成本的方式上，一些部门和地方直接设定了量化的降成本目标，要求金融机构普遍降低新发放企业贷款利率。政策式降成本的做法，具有行政性、命令性、运动性的特点，体现了政府推进降成本的决心和快速行动力，在短期内会表现出较为明显的效果，但这些做法在很大程度上违背了市场规律，从长远来看是不可持续的。

与政策式降成本不同，改革式降成本则是通过体制机制的改革来推动制度成本或宏观成本的降低。这一做法着眼于破除旧体制中制约经济有效运行、推高企业微观运行成本的制度瓶颈或壁垒，构建符合市场运行规律的新制度新机制，通过有效的激励约束机制设计来实现宏观运行成本的降低，进而使经济体中的每个主体都能长期受益。这次降成本中，增值税的全面深化改革和降低增值税税率、降低社会保险费率等措施就具有典型的改革式降成本特征。改革式降成本的做法，具有明显的制度性和长期性特点，它着眼于制度改革和完善，降成本作用的体现要依赖于企业行为调整以及市场机制的有效传导，因此可能会出现短期内部分行业或部分领域效果不彰，但随着市场传导机制的逐步完善，制度改革的效果将逐步显现，且降成本效果将长久固定下来。从这个意义上说，改革式降成本最大的优点就在于能为市场主体提供长远稳定的预期，切实激发市场主体活力。

在政府推进降成本过程中，也暴露出了不适应改革要求的地方，有待在下一步深化改革中加以化解。

一是降成本政策系统性有待增强。政府降成本，目标主要指向实体经济企业，特别是制造业企业，但没有从整体综合考虑各行业之间的成本联动关系。尽管制造业成本有阶段性下降，但其他行业特别是上游行业的成本降不下来，难免“按下葫芦浮起瓢”，面临成本反弹的风险。

二是部分政策频繁变动扰乱企业预期。政府一方面在降成本，但另一方面，许多政策频繁变动，具有太多不确定性，一些脱离实际的“一刀切”、过度监管等政府行为又在扰乱企业预期，反而加大企业成本。

三是降成本以政府为主导，企业主动降成本意识不足。企业生产经营中面临各种内外部成本，政府降成本只能帮助企业降低外部不合理成本，更多的降成本需要企业通过自身创新和努力去消化。要减少企业对政策的过度依赖，这是下一步降成本工作推进中需要着重考虑的。

我们要清醒地认识到，降成本只能从某些方面帮助企业，并不能为企业包办所有事情。从长远来看，仅仅依靠政府推动的政策式降成本工作是不可持续的。随着我国经济社会发展，人力、环境、资源等各类要素成本不断走高的趋势难以逆转，我国正在快速进入高成本的发展阶段。面对高昂的要素成本，政府无法一味采取各种行政性命令、孤立地降成本。这既违背经济规律，更无助于解决企业内生发展的问题。因此，从未来来看，下一步降成本的重点将是，通过政府创新，引导、推动企业创新，努力提高全要素生产率，增加附加值，如此才能从根本上化解我国经济面临的高成本压力。