从档案利用角度论新修订《档案法》的科学性

马仁杰 潘文珂

摘要：2020年6月20日，全面修订后的《中华人民共和国档案法》正式通过。文章结合我国档案法治的新变化，从档案利用角度总结了新法此次修改的具体内容，分别是：明确档案利用的权利与义务对等原则、鼓励新技术在档案利用方面的转化、缩短档案封闭期、扩大档案开放利用主体范围、加强档案馆文化教育服务功能、新增法律救济条款、完善馆藏档案开放审核制度等。新《档案法》对档案利用方面的修改具有科学性，表现在提高了档案信息资源利用效率、贯彻档案服务社会化的观点、提高档案利用工作水平方面，极大地促进了我国档案利用工作的发展，为未来档案提供利用工作指明方向。

关键词：档案利用；档案开放；档案法

分类号：D912.1；G273

Discusses the Scientific Nature of the Newly Revised Archives Law from the Angle of Archives Utilization

Ma Renjie， Pan Wenke

（School of management of Anhui University， Hefei， Anhui， 230601）

Abstract：On June 20， 2020， the archives Law of the Peoples Republic of China was formally adopted after the comprehensive revision. Combining with the new changes in archives of the rule of law in China， summarizes the law from the perspective of files using the specific content of the modification， respectively is： clear file using the rights and obligations of the principle of reciprocity， encourage new technology in the use of file conversion， shorten the file close period， expanding the scope of the file open use main body， strengthening the archives culture education service function， the new law relief terms， etc.； The new "Archives Law" is progressive and scientific in the modification of archives utilization， which is reflected in improving the efficiency of archives information resources utilization， implementing the viewpoint of archives service socialization， and improving the level of archives utilization， which greatly promotes the development of archives utilization in China.

Keywords：UtilizationofArchives；FileOpen；ArchivesLaw

2020年6月，修訂后的《中华人民共和国档案法》由第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过，并以第47号主席令公布，于2021年1月1日起正式实施。此次修改是《档案法》自1987年颁布以来第一次全面修订，有别于前两次进行的局部修正，修订后的《档案法》由原来的6章27条扩展到8章53条，法条数量几乎翻了一倍，内容上几乎做到了逐条修改。

档案管理活动的展开最终都是为了实现档案的价值、发挥档案的作用、进一步提供档案利用。档案提供利用工作是档案工作的总目的，反映了档案基础工作开展的好坏，成为衡量档案馆业务开展的尺度。[1]同样，档案利用也是检验《档案法》成败的关键所在。文章从档案利用角度出发，分析新《档案法》对档案利用方面内容的修改，论述新《档案法》修改的意义，探讨档案利用工作发生的变化并作出展望。

1新《档案法》中修改的有关档案利用的内容

1.1明确档案利用的权利与义务对等原则

新《档案法》第一章总则第五条规定：“一切国家机关、武装力量、政党、团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务，享有依法利用档案的权利”，与原《档案法》第五条相比，将“社会团体”改为了“团体”，更重要的是新增了“享有依法利用档案的权利”的表述，明确规定一切社会主体享有依法利用档案的权利，充分体现了权利与义务对等原则。但是，我们不能据此把权利与义务对立起来，割裂二者关系。马克思说过：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”，《档案法》后续的分则，进一步明确了档案利用的权利与义务，例如，第四章第二十八条规定：“单位和个人持有合法证明，可以利用已经开放的档案”；第三十一条规定：“向档案馆移交、捐献、寄存档案的单位和个人，可以优先利用该档案，并可以对档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见”。但是利用档案必须要在合法范围内，第二十八条规定：“利用档案涉及知识产权、个人信息的，应当遵守有关法律、行政法规的规定”。

法律是治国之重器，高质量的立法是建设中国特色社会主义法治体系的重要举措，新《档案法》将权利与义务的关系明确写入总则中，明确了权利与义务的对等关系，从立法层面改变过去档案管理“重藏轻用”“重义务轻权利”等问题，为档案利用与开放创造便利，体现了新《档案法》以人为本、科学立法的价值理念。

1.2鼓励新技术在档案利用方面的转化与应用

新《档案法》在总则的第六条中规定：“国家鼓励和支持档案科学研究和技术创新，促进科技成果在档案收集、整理、保护、利用等方面的转化和应用，推动档案科技进步”。总则对分则具有统领和指导作用，在新增的第五章“档案信息化建设”中，就从政府职责、电子档案法律效力、档案信息化建设的具体要求三个方面做出规定。例如，“各级人民政府应当将档案信息化纳入信息化发展规划，保障电子档案、传统载体档案数字化成果等档案数字资源的安全保存和有效利用”“电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用，电子档案管理办法由国家档案主管部门会同有关部门制定”“有条件的档案馆应当建设数字档案馆”“国家推进档案信息资源共享服务平台建设”。此外，新《档案法》第二十八条规定：“档案馆应当通过其网站或者其他方式定期公布开放档案的目录”，将开放档案目录公布在档案网站上，有利于提高档案网站的访问量、浏览量，进而提高档案网站的信息资源整合能力，为用户提供个性化的档案信息服务，发挥档案网站在档案信息化建设中的传播窗口作用。

近年来，随着科学技术的进步，5G建设的全力开展，新兴技术不断对档案管理产生冲击，过去的档案利用方式和途径已经不能满足人们对信息的需要，档案领域面临着科技变革时代下的机遇与挑战。在这样的背景下，此次新《档案法》对档案信息化建设做出的规定可谓正逢其时，鼓励档案利用工作积极利用新技术，不断提高档案相关部门掌握和运用新技术的能力，有利于创新档案利用的方式，提供“一网通办”相关服务，使档案利用变得更加快捷方便，加快了档案事业转型升级，这既体现了时代特色，又指明了未来档案事业发展方向。

1.3缩短档案封闭期

纵观此次新《档案法》的修改工作，最大的亮点就是对第二十七条的修改，即将档案封闭期由30年缩短为25年，“县级以上各级档案馆的档案，应当自形成之日起满二十五年向社会开放。经济、教育、科技、文化等类档案，可以少于二十五年向社会开放；涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案，可以多于二十五年向社会开放”。

“档案封闭期”是国外档案界针对档案开放提出的概念，又称“档案保密期限”，即由法律规定的文件从形成到开放利用的期限。档案天然所有的政治性、机密性特点，决定了很多档案不能一经生成就可以进入公共领域并被广泛使用，档案封闭期并非是人为设置的障碍，而是由档案的属性决定的，[2]是与档案开放相伴产生的。如今，随着社会经济的发展，公民权利意识的觉醒，公众对档案开放的呼声已经日益高涨，档案利用也进入了资源共享的新时代，对档案封闭期的讨论热度也一直居高不下。纵观全球档案管理状况，档案开放经历了永久封闭、禁止利用，规定封闭期、限制利用，制定动态封闭期、扩大利用的三个阶段。

在封建社会，不论是中国还是西方国家，档案保存与利用的权力都集中于统治阶级，这是加强和维护阶级权益的需要。随之，欧洲文艺复兴运动和资产阶级革命的兴起，开辟了世界档案史的新时期。1794年6月25日，法国颁布世界上第一部专门档案法——《穑月七日档案法》，首次提出档案馆应坚持对外公开的原则，从此拉开了档案利用由封闭转向开放的序幕。[3]各国政府和档案部门开始对档案公开年限进行规定，档案封闭制度也随之产生。21世纪前后，信息技术的发展使得档案利用进入了信息资源的开发与共享时代，过去的档案封闭年限已经不适用于当前档案利用状况，无法满足档案利用者的需求，这一时期，社会公众对档案信息的需求与冗长的档案封闭期逐渐成为主要矛盾。面对新形势，各国纷纷出台相关法律条例，对档案封闭期作出修改。例如，荷兰1995年颁布法律将档案封闭期由50年缩短为20年；法国2008年通过法律，将档案封闭期由30年缩短为25年。其中最具代表性的是英国，英国的档案封闭期是针对具有豁免权的敏感档案，并且对于之前档案封闭期超过50、75、100年的档案，每十年复查一次，称为“滚动十年”原则。对于没有豁免信息的档案，移交到公共档案馆后，经过90天的分类处理，就可以对公众开放。[4]

此次《档案法》将我国档案封闭期限缩短为二十五年，体现了顺应档案事业的发展趋势，扩大了档案开放的时间限制范围，促进了档案利用效率的提升以及对档案信息资源的开发，有利于向社会开放更多档案信息，满足档案利用者的需要。然而，此次《档案法》在开放种类上虽然增加了“教育类”，但是与人民群众最密切相关的“民生类”档案依然没有被纳入其中，档案利用依然是在一定范围内开展。用之有度是档案利用的根本特性，总体而言，新《档案法》最后将封闭年限由三十年缩短为二十五年，体现了其制定贯彻全面依法治国的科学立法思想，从国情出发，考虑到了我国档案工作的实际情况，体现了立法工作的高瞻远瞩且兼顾现实的情况。

1.4扩大档案开放利用主体范围

在档案利用行为中，权利主体是利用者，义务主体是档案部门，一般为档案馆或档案室。其中档案馆是国家档案财富的保管者，被赋予档案信息资源的保管权、公布权和开发权，档案馆自然成为档案信息资源开发的主体。根据原《档案法》的规定，开放档案的行为主体是国家档案馆，即县级以上的各级综合档案馆。我国的高校档案馆、企事业档案馆等其他档案馆一直游离在《档案法》规定的对象范围之外，没有被法律赋予明确的开放档案职责。不可忽视的是，这类档案机构同样保存着大量内容丰富、形式多样、反映机构特点和历史进程的档案，然而过去受限于主客观条件，使得档案编研成果有限、档案资源开发力度不大、档案利用效率偏低，这些机构保管的档案成为被尘封的财富，长眠于库房之中。

新《档案法》第二十七条规定：“国家鼓励和支持其他档案馆向社会开放档案。档案开放的具体办法由国家档案主管部门制定，报国务院批准”。扩大了档案开放的主体对象范围，鼓励支持其他档案馆向社会开放档案，给予了此类档案馆较大的自由。使其它档案馆工作由过去的收集、整理、保管等档案基础工作转向对档案的提供利用工作上来，深挖档案资源。尤其是对于团体、企事业单位、高校档案馆来说，有利于更好地发挥馆藏档案价值，开发档案利用的新模式，创新档案利用方式，激发档案利用潜能。例如，许多高校的档案馆、校史馆保存了大量的校史档案、名人档案，对于开放档案具有现实条件和实现基础，其中深圳大学档案馆就以2020年深圳特區建立40周年为契机，开展校史馆线上展览活动，取得了较好的成效。[5]

1.5加强档案馆文化教育服务功能

2020年10月29日，共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报》，党的十九届五中全会着眼战略全局，对“十四五”时期文化建设作出部署，明确提出到2035年建成文化强国的远景。[6]《档案法》自1987年颁布以来，一直明确规定：“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构”，综合档案馆作为党和国家的科学文化事业机构，在公共文化服务体系建设中担负着公共文化服务和文化传播等职能。尤其是我国综合档案馆在经历了机构改革后，实现了档案局、馆分离，破除了过去综合档案馆文化职能受限的障碍，这些现实条件为综合档案馆发挥文化职能提供了良好的外部环境。

此次新《档案法》第三十四条明确规定：“国家鼓励档案馆开发利用馆藏档案，通过开展专题展览、公益讲座、媒体宣传等活动，进行爱国主义、集体主义、中国特色社会主义教育，传承发展中华优秀传统文化，继承革命文化，发展社会主义先进文化，增强文化自信，弘扬社会主义核心价值观”。新《档案法》以法律形式，要求档案馆通过多种方式发挥文化宣教功能，规定综合档案馆可与博物馆、图书馆、纪念馆等单位互相协作，“相互交换重复件、复制件或者目录，联合举办展览，共同研究、编辑出版有关史料”。

根据政策法规研究司公布的《2019年度全国档案行政管理部门和档案馆基本情况摘要》，2019年度，全国各级国家综合档案馆接待利用者716.4万人次，提供利用档案2140万卷、件次；全国各级综合档案馆编研档案资料，公开出版705种；全国各级综合档案馆政府信息公开查阅场所2368个，全国各级综合档案馆举办档案展览2841个，接待788.2万人次参观展览。[7]档案馆作为文化传播的重要场所，在提供档案利用、开展爱国主义教育、开展档案展览等方面取得了长足进步。实现中国梦，需要物质文明和精神文明并肩发展，在全面建成小康社会后，我国将开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。在新形势下，档案馆要把满足社会经济发展所带来的人民群众对文化的需求作为自己的主要任务，贯彻落实新《档案法》对文化建设方面的规定，继续发挥馆藏档案价值，深入挖掘档案潜在的文化价值、社会教育价值等，弘扬民族精神，传播正能量，大力彰显档案馆在建设文化强国中的重要作用。

1.6新增法律救济条款

法律救济是指特定机关通过一定程序和途径，使受到损害的相关法律关系主体获得法律上的补偿。法律救济的根本目的是实现合法权益，以保证法定义务的履行。然而《档案法》自1987年颁布以来，虽然历经两次修订，但在司法适用上依然存在较大缺陷，一是由于档案的独特属性，部分档案利用属于内部管理行为，无法通过诉讼等外部途径进行救济，《档案法》很难对公民合法利用档案的权利进行维护。二是《档案法》在本质上归属行政法，具有追责功能，然而在实际情况中，过去的《档案法》缺乏奖惩机制，对于执法主体的职责规定模糊，档案管理部门自身法治意识薄弱，最终导致对档案违法行为的发现与处罚力度不足。[8]

此次新《档案法》第二十八条第二款明确规定：“单位和个人持有合法证明，可以利用已经开放的档案。档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可以向档案主管部门投诉，接到投诉的档案主管部门应当及时调查处理并将处理结果告知投诉人”。由此，新《档案法》首次明确档案利用权利救济的途径和渠道，维护了社会公众利用档案的合法权益，确保利用者权利受损时有法可依，档案主管部门处理档案利用问题时要做到有法必依。档案利用权利救济的提出，是对档案利用权利的完善，是对《档案法》法制建设的补充，体现了档案事业的进步。[9]

1.7完善馆藏档案开放审核制度

档案开放审核是开展档案利用的前提，是档案价值发挥的关键。然而开放审核一直是我国档案馆工作的业务短板，阻碍档案开放的因素有：一是责任承担的问题，由于档案开放存在风险，责任承担者为了规避风险往往会趋向于保守选择，继续延长档案封闭期。二是我国《政府信息公开条例》自2008年5月1日实施以来，政府信息公开与《档案法》之间的矛盾就一直存在，政府信息公开所涉及的文件与国家档案馆封闭保管的档案重合率很高，《政府信息公开条例》中规定公开的文件，在移交至档案馆后，受《档案法》封闭期的影响，反而可能会成为不能公开的档案，给公民查询档案造成了阻碍。

此次新《档案法》第三十条明确规定：“馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责。尚未移交进馆档案的开放审核，由档案形成单位或者保管单位负责，并在移交时附具意见”。该规定在新《档案法》中将封闭期缩短为二十五年，在档案馆开放审核工作量增加的情况下，科学设计档案开放审核业务流程，明确了档案开放审核责任的承担者，有效地提高了馆藏档案开放审核效率；更重要的是科学地划分了政府信息公开责任，有利于及时开放馆藏档案，使政务公开与档案开放有效衔接，有助于政府信息公开工作助力法治政府的建立，推进社会主义法治国家建成。

2新《档案法》对档案利用的意义

2.1提高档案信息资源利用效率

《档案法》自1987年颁布以来，为加强档案收集、整理、利用发挥了重要作用，促进依法治档，维护历史真实面貌，为建设法治强国提供了有力的法律保障；同时，档案利用工作自身也不断取得突破，档案利用现代化水平不断提升，利用档案数字化成果提供档案利用的领域不断扩展，异地查档、线上查档服务不断完善，档案利用工作的质量和效率不断提高。此次对《档案法》的全面修订，强化了档案工作在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用，对档案利用方面的内容修改，突出强调了档案资源利用的效率，不断扩大档案利用的范围，且首次明文规定了，要鼓励社会力量参与到档案事业的建设和发展，推动档案资源的转化和应用，充分挖掘并利用档案资源，更好地為党和国家的大局服务、为社会发展服务、为广大人民群众服务。[10]