与智慧城市“数字底座”融合的档案管理平台构建

2020-02-08蒋建峰

档案与建设 2020年11期

蒋建峰

摘要：智慧城市建设背景下，档案工作面临巨大变化，文章列举传统档案管理模式面临的挑战，提出与智慧城市“数字底座”融合的档案管理平台构建思路，以行政审批类业务归档为例解释了新管理模式的应用，阐述了建设可获得的预期效果，以期转变目前档案部门被动的工作局面。

关键词：智慧城市；数字底座；档案管理平台

近年来，全国各地智慧城市建设如火如荼地展开，早在2017年，我国100%的副省级市、87%的地级以上市，均已明确提出或正在建设智慧城市[1]。智慧城市背景下，社会管理、社会生活、企业运营的要素已经电子化，其开展或管理过程也是电子化过程，形成的档案也必须实现电子化。电子文件归档、电子档案管理、电子档案利用等各种问题，成为摆在档案工作者面前的难题。

一、智慧城市背景下传统档案管理模式面临的挑战

传统纸质档案管理模式曾经发挥了不可磨灭的作用，但在目前的环境下，可以说遇到了“百年未有之大变局”。笔者从基层政府档案管理部门角度观察，总结出传统档案管理模式存在的一些问题。

1.重纸质档案，轻电子档案

传统档案管理模式的对象范围基本以纸质档案为主，电子档案为辅。而智慧城市背景下，政府管理及社会公众活动都发生了深刻的变化。政务管理是智慧城市的一个重要方面，在“放管服”要求下，各地提出的“最多跑一次”“不见面审批”等都是依靠电子化的方式办理业务，文件从源头开始产生于电子化环境，如果再将电子化的文件固化打印成纸质，无论是从电子文件的原始性、合法性，还是管理的成本方面考虑，都显得不合时宜且不合法理要求。

2.重文书档案，轻专业档案

传统档案管理看重文书类文件的归档，对大量的涉及个人利益或公众利益的行政审批、行政执法、食品药品监督、建设项目等专业档案，相对来说重视程度不够。这些档案往往因为单一的线性管理或业务开展原因，分散于各单位各部门，管理水平参差不齐，而档案管理系统与业务系统又不互联互通，档案行政管理机构管理能力不足，管理力度不够。

3.重档案数量，轻档案质量

在传统纸质档案管理方面，档案馆比较重视档案收集数量而忽视质量。由于各类档案分散形成，在归档整理时受单位重视程度、个人素质高低等影响，档案行政管理单位也无法面面俱到，最终往往档案数量满足要求，但归档质量把控力度明显不够，造成后期的档案利用困难等问题。

4.重档案收集，轻档案开发

在传统纸质档案管理中，各地重藏轻用现象普遍。大多重视档案的收集，满足于门类的齐全，数量上的要求，但对于档案内容利用开发，大多止步于窗口查档，或开发一些反映地域特色的档案书籍，对挖掘档案里的各类数据内容，形成供政府及社会公众参谋决策的依据材料并不多见，故传统档案管理模式在档案数据挖掘、档案数据分析方面做得远远不够。

5.重独立研究，轻融合交流

传统档案管理模式下档案工作者与外界交流和沟通较少，如长期这样，难免形成思维僵化、动力和能力不足的局面，最终被边缘化。在档案工作开展方面，以政府部门档案室管理系统使用为例，无论是使用单机版还是网络版，要实现在线归档需要主动对接各业务系统，可谓“一根针要穿千条线”，但目前基本不可能实现，就算有一些集成式的平台，由于没有与城市其他业务系统对接，档案系统基本处于隔离、孤立状态，档案部门虽有自己的一套归档要求，但实施起来大打折扣，效果很不理想。

二、智慧城市建设背景下档案管理的机遇

智慧城市建设不仅给档案管理带来挑战，也给档案管理带来新的机遇。档案部门主动参与智慧城市建设，可使各类档案发挥出更大的效能，档案部门也能更有作为。

1.智慧城市“数字底座”的提出

智慧城市“数字底座”概念是由华为、浪潮为代表的一批智慧城市建设领军企业提出的，它是关于智慧城市建设的一个形象化概念。智慧城市建设方案采用模块化分层设计，将基础性的公共软硬件设施统筹建设，运用云计算、物联网、AI、大数据等技术统筹建设城市基础数字平台，提供一些基础、共性的能力服务，政府的政务服务、公共安全监管、公共服务提供均建立在这些基础服务平台之上，华为等公司称之为智慧城市“数字底座”。建设统一“数字底座”的好处一是政府可统筹规划建设，避免重复投资；二是可打破“数据孤岛”，便于资源整合利用；三是提高效率，业务部门只要专注业务流程是否合理科学，不需要在底层能力建设上花费过多的财力和精力。

2.档案与智慧城市数字底座“超融合”的设计

以往档案部门建设档案管理平台，往往是自己单独架设一套系统，如檔案室归档管理需建设档案室系统，共享查档利用需建设档案共享系统，建设的系统往往是孤立的、碎片化的，游离于整个城市信息化系统建设框架之外，技术架构孤立、业务使用隔离，最终导致档案数据对接不通畅，给档案的收集、管理、利用带来极大不便。

新修订的《档案法》要求，“国家推进档案信息资源共享服务平台建设，推动档案数字资源跨区域、跨部门共享利用”[2]。档案管理平台最好的选择是与智慧城市各个系统进行融合设计，至少在数据、技术、业务三方面融合，实现跨地域、跨部门、跨业务提供档案服务。考虑建设与智慧城市“数字底座”融合的档案管理平台总体设计理念是“融合”，在城市“数字底座”上架设电子档案模块，提供基础的归档服务能力，归档服务能力可具体包含“四性检测”能力、电子文件接收能力、电子文件保真能力、整理归档能力等。由于各条线、各部门在日常事务办理中，业务系统也须访问“数字底座”，这样形成档案与业务通过底座互联互通，进而开展各个层面的应用，实现档案与业务部门数据、业务、技术上融合的效果。

（1）档案与智慧城市“数字底座”融合的总体设计思路

张家港智慧城市总体架构（见图1）为模块化分层设计，每层独立实现功能，下层可给上层提供服务。架构总体分六层，最下层是基础网络，第二层是“数字底座”核心部分，第三层是业务应用层，第四层为联通指挥，第五层为城市大脑，负责协同及决策，第六层是一网通办，负责政府对外监管及服务，对内办公和业务管理。在“数字底座”当中，加入了电子档案模块，把通用的涉及归档能力的服务提取整合，其中包括档案收集、管理、数据保存及利用方面的通用能力。收集方面指电子文件接收处理模块，管理方面包括“四性检测”等模块，利用方面考虑接入大数据平台，通过政务大数据应用，将档案数据提供全市统一“嵌入式”利用。

此种设计把档案融合于智慧城市建设中，从社会个人角度来说，需要利用到档案作为办理业务的依据时，以往需要到档案部门进行查档，现在办事部门通过“数字底座”的大数据平台，凭借智慧城市“数字底座”提供的统一身份认证，即可按权限进行相关电子档案的调用，变群众跑路为数据跑路。从政府内部管理角度来看，由于档案融合“数字底座”设计，各类业务在办件完毕到整理归档时，自动调用“数字底座”的电子归档能力，档案归档完毕才标志着办件流程结束，政府部门可集中精力管理好自己的业务流程，不需要在归档整理和利用档案上花费过多精力。对于档案部门来说，办件归档数据是否齐全，归档过程是否及时合规，都能第一时间把控，发现问题可及时纠正。

（2）基于智慧城市“数字底座”的档案管理平台详细设计思路

在“一网通办”“互联网+政务”大力推进的背景下，政府各类业务系统整合正在进行，但预计在较长时间内仍然会存在业务系统相对独立的情况，据此基于智慧城市“数字底座”的档案管理平台整体设计分三个部分（见图2），各部分功能边界清晰而又互相融合。第一部分是各类业务平台，在业务平台里可各自建立预归档模块。第二部分是智慧城市“数字底座”，除了智慧城市提供的一些基础服务外，也包含了档案的“四性检测”服务、数据接收接口能力等模块。第三部分是档案局建设，包含了电子文件接收系统、保真系统、电子档案室系统、移交接收系统、档案馆馆藏业务系统等。智慧城市“数字底座”涉及档案能力提供可由档案部门组织开发，“数字底座”调用相关模块提供能力服务。

总体来说，各业务系统建设自己的预归档模块，在预归档模块中嵌入归档范围和保管期限表（数字底座可提供），系统可自动或半自动按归档范围进行文件收集预归档，在预归档过程中可以调用“数字底座”统一提供的“四性检测”服务检测预归档文件的真实性、完整性、可用性、安全性，预归档完成后定时提交到“数字底座”中的数据接收接口，通过数据底座推送给电子文件接收平台，接收时将对接收数据进行一次完整的“四性检测”，通过“四性检测”的归档数据继续进行下步保真程序，再流入虚拟档案室进行正式归档，各单位档案室的电子档案达到法定期限后移交给综合档案馆。档案室和档案馆的数据也可以通过“数字底座”的统一身份认证、统一授权服务，给部门业务办公提供主动的数据供给支持，对精加工的档案数据可以直接提供利用，对较复杂业务模型利用档案数据可通过协同办公方式，用数据跑路代替人工跑腿，大大提高业务办公效率，发挥出档案应有的效用。

（3）典型应用场景——与城市“数字底座”融合的行政审批业务归档

图3为与“数字底座”融合的档案管理平台在行政审批业务归档上的具体应用。在审批业务办件中，接办事项形成各类材料，系统根据归档范围和保管期限表（“数字底座”设置提供）收集齐全，自动分类整理后形成归档信息包，通过调用“数字底座”中的“四性检测”服务进行初步检测，重点检测文件归档是否完整，对检测不通过的进行退回，再次手工补充或更正。通过检测及清点后，对归档信息包进行数字签名，通过“数字底座”的数据接收接口传输到电子文件接收平台进行移交工作，接收前将进行完整的四性检测，检测不通过的，把档案数据包打回原单位并反馈不通过原因，通过检测的进入数据保真程序（防抵赖），然后数据进入各部门自己的数字档案室，进行精确整理归档，数字档案室电子档案满足年限后移交综合档案馆。档案室数据与档案馆数据可主动调用“数字底座”中的AI及数据挖掘工具进行数据挖掘及建模工作，以供进一步利用。审批部门在审批办件过程中也可“嵌入式”调用各类档案数据作为办件受理需要的材料、证明，简化办件流程，提高审批效率。

三、档案管理平台与智慧城市“数字底座”融合后可达到的效果

1.实现电子文件归档与纸质文件归档并重

在智慧城市系统里文件基本都是以电子化的形式进行流转，在解决好电子文件凭证作用的前提下，电子文件归档变得水到渠成。对于传统纸质档案归档，由于大部分纸质文件形成也依赖于计算机系统，档案管理平台上的数字档案室与城市“数字底座”融合后，相关纸质档案的字段及附件收集变得容易，可大大减少纸质归档的工作量。

2.提高专业档案归档率

由于专业业务系统建立在城市“数字底座”上，底座提供了统一访问的渠道，档案管理平台可以通过“数字底座”与各类专业业务系统互联互通，档案系统也可以利用智慧城市中的统一身份认证服务，使各类专业人员参与到归档工作中。由于系统的融合，专业业务人员可与档案员协同开展业务类电子文件的元数据分析收集、分类整理、格式转换、数据包组织等初步工作，这样可以弥补档案人员专业能力上的不足，较大程度地扭转单位重文书档案归档、轻专业档案归档的不良局面。

3.提高归档质量

在智慧城市“数字底座”基础条件下，档案部门可以对归档质量进行把控。由于各类电子文件（包括部分纸质文件）都在智慧城市业务系统里产生、整理、归档，档案人员面对数量和种类众多的档案资料，档案员无暇和无力对质量进行把控，但在档案平台与“数字底座”融合环境下，工作人员可以在档案形成的前、中、后端都进行严密的监控，在归档及接收过程中，利用“四性检测”等底座通用能力对归档文件质量进行监督，极大地提高归档质量水平。

4.提升档案开发编研能力

传统模式下档案部门对大量档案数据进行挖掘和开发有一定难度，但在“数字底座”环境下，利用智慧城市的大数据能力平台、AI能力平台，可对档案数据进行深加工、强挖掘，建立与档案数据内容相关的知识图谱，应用到机器学习、决策判断等场景，使档案部门对档案的开发编研能力实现质的提升。

5.提供主动服务，体现档案部门价值