新土地管理法背景下的农村集体土地执法监管

乔小雨

2019年3月8日，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时对耕地保护和土地执法提出了新的更高要求。同年8月，十三届全国人大第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法（修正案）》，破除了集体建设用地进入市场法律障碍，打破了城乡的“二元结构”，让农民分享更多土地红利，促进农村更快发展，但也面临着集体建设用地需求大量增加、耕地保护更加困难、集体土地违法形式更加复杂多样等严峻形势。

为深入贯彻落实习近平总书记的重要讲话精神，进一步规范集体土地利用，有效遏制集体土地违法违规行为发生，守住耕地保护红线，促进农村高质量发展，濮阳市自然资源和规划局联合成立调研组，通过实地走访、问卷调查、座谈交流和个别访谈等方式，对全市集体土地违法违规利用现状开展专题研究。

农村集体土地违法违规利用现状

截至2019年8月底，濮阳市土地总面积640.7万亩，集体土地面积567.4万亩，集体建设用地面积102.8万亩，集体农用地面积464.7万亩，集体耕地面积412.9万亩。其中，违法违规集体土地占全市土地总面积的0.11%，占全市集体土地总面积的0.13%。

调查显示，濮阳市违法违规使用集体土地有五类。一是重点项目，占违法宗地个数和总面积的1.8%、15.3%。二是扶贫项目，占违法宗地个数和总面积的5.9%、10%。三是点状违法，占违法宗地个数和总面积的69%、33.6%，其中，80%以上为宅基地。四是违法违规设施农用地，占违法宗地个数和总面积的9.5%、7.6%。五是农村基础设施，占违法宗地个数和总面积的13.87%、33.37%。总体看来，该市违法违规使用集体土地有以下3个显著特点。

新业态新发展已成违法用地新趋向。近年来，随着脱贫攻坚、乡村振兴等支持农村发展的战略不断推进，受用地指标、资金、规划等限制，农村新业态、新发展项目用地违法成为集体土地违法新趋向，未批先建、少批多建、非法占用、破坏耕地等违法行为不断出现。

政府外部经济性违法用地普遍存在。地方政府为经济发展和完善基础设施，受土地计划指标和征地费用限制，在未办理合法用地手续情况下，就占用土地进行建设。

集体点状违法用地量大面广。由于村庄规划缺位等原因，上级下达给农村集体的建设用地计划指标落实不畅，私搭乱建、违章建房、简易养殖和农村公益等项目违法用地数量多、面积大。

农村集体土地執法监管面临的问题

重点项目违法违规用地处置难。相当一部分重点项目为道路工程，违法主体模糊，在政府修路资金已捉襟见肘的现实情况下，更无力完善土地手续，执法处置非常困难。国家、省、市重点项目资金大多采取上级直接投资或大量匹配的方式进行，在规定时间内不使用将被收回。为了充分利用下拨资金，在用地手续不完善的情况下，先期动工建设，导致部分重点项目未报即用、边报边用等违规用地行为时常发生。这类违法违规用地补办手续需要将土地和厂房设备没收，再公开出让供地，没收的厂房设备再出售在法律层面将造成国有资产流失，补办用地手续实际操作非常困难。

建设用地指标分配政策落实难。2010年以来，为保障农村居民住房用地需求，国家明确要求，农村地区新增建设用地计划指标实行单列，单列规模不得低于国家下达计划指标总量的3%～5%，但这项政策基本上没有得到落实。仅单列指标这一项，也不能保证都用在宅基地上。这类情况，国家缺乏进一步的惩罚、监管机制，农村地区新增建设用地计划指标被挪用现象在全国普遍存在，是导致大量农村点状违法用地的主要原因。

共同责任机制执行到位难。跨部门协同配合还局限于卫片执法和专项整治行动，大多情况处于临时协调、集中突击状态。尽管构建了土地执法四级网格体系，但还存在责任不明确、措施不具体、考核不到位、信息共享不及时、衔接不顺畅等问题。基层领导干部特别是乡、村两级工作责任没有做实，监督考核和问责惩戒尚缺乏可操作手段，“发现在初始、解决在萌芽”还有很大提升空间。各级自然资源部门与各级司法机关在对土地违法违规案件查处执行的认识上有待于进一步协调，移送处理较为困难。

违法行为及时制止难。目前，自然资源执法监察人员缺乏实施强制执行的有效手段，有些违法者对“责令停止违法行为”置若罔闻，依照现行的法律，只能宣传教育，明确责任，交代后果，待经法律程序落实处罚措施后，再申请人民法院强制执行，过程较长，违法行为往往不能及时制止在萌芽状态。在执法过程中，很多土地违法案件需要公安、法院的配合，但这两个部门本身任务繁重，情况协调缓慢，导致土地违法行为及时制止困难。

做好农村集体土地执法监管的建议

加强宣传教育。把自然资源管理法律法规宣传列入普法规划，实施“送法下乡活动”，开展领导干部自然资源法律知识培训、自然资源管理“进村、进社区、进企业”等活动。依托党校等教育阵地，对各级领导、农村群众和执法主体进行自然资源国情、国策、国法宣传教育，增强依法用地和守土有责意识，引导树立依法依规、科学合理和节约集约等用地观念，使他们不想、不愿、不敢违法用地。

强化地方政府主体责任。创新完善执法监管体制机制，把各级政府从自然资源管理的“幕后”推向“台前”。各级党委政府及其派出机构主要负责人是本辖区自然资源监管的第一责任人，各级党委政府相关职能部门主要负责人是自然资源监管共同责任的主要责任人，分管领导、经办人员是直接责任人。各部门依照职责共同做好对违法违规用地及其违法建设的制止、查处、案件执行和有关人员的责任追究等工作。

实施计划指标挂钩制度。实施分配与落实挂钩制度，对于未能落实农村建设用地计划指标分配政策的，将相应扣减所在地区的分配计划指标;对城市批次建设用地报国务院审批的，相应扣减新增建设用地规模。实施增违挂钩制度，对于政府引导的土地违法项目，根据违法面积，按照一定的比例，对该辖区年度土地利用计划指标、耕地占补平衡指标、基本农田补划指标等予以暂扣，根据地方整改情况，按一定比例退还，未整改的不再退还。同时，农村建设用地计划指标不能落实的一个关键原因是村庄规划滞后，要抓住国土空间全域规划契机，尽快编制完善村庄规划。

引入“裁执分离”查处新模式。“裁执分离”土地执法新模式，不仅可解决自然资源行政机关单兵作战难题，也可化解法院执行力量不足的矛盾，是破解强制执行到位难的一个重要途径。对非诉性土地违法强制拆除案件实施“裁执分离”查处模式，即自然资源部门向法院提交行政处罚强制执行申请，法院经审查准予执行的，裁定当地乡（镇）、街道办事处政府直接组织实施强制措施。

建立土地违法公益诉讼制度。对于土地违法执行难的案件，实行土地违法公益诉讼制度。即自然资源部门依法下达《责令停止违法行为通知书》后，违法行为当事人仍继续实施违法用地行为的，自然资源部门可以不经过作出行政处罚决定后的行政复议、行政诉讼等法律程序，直接向当地检察院发送书面商请协助函，申请检察院协助制止正在实施的违法用地行为。检察院收到函件后，3个工作日内向违法所在地的乡（镇）、街道办事处政府发送检察建议书，建议乡（镇）、街道办事处政府对正在实施的违法用地行为实施强制措施。乡（镇）、街道办事处政府收到检察建议后未依法履职，导致国家利益、社会公共利益损失的，检察院应依法向法院提起公益诉讼，督促乡（镇）、街道办事处政府及时制止违法用地行为。

探索诚信管理机制。借鉴长垣市农村土地制度改革先进经验做法，积极探索建立自然资源利用诚信管理机制。自然资源部门要积极与有关部门对接，构建企业和个人用地用矿诚信机制和监督惩戒机制，将自然资源重大违法违规纳入社会信用体系，将违法单位或个人列入失信被执行人“黑名单”，并定时公布，实施联合惩戒，发动全社会共同遏制土地违法违规行为，全面促进自然资源规范利用与管理秩序好转。（作者单位：濮阳市自然资源和规划局）