生态文明背景下的国土空间规划体系构建

姚晋恩 容海川城乡规划设计院有限公司

1 前言

国土空间规划体系是近期提出的国土统一、权责划分新理念，若想大力推广该理念，则需转变固有的思维模式，在以往经验总结的基础上，推动国土空间规划体系与时代发展的全面融合。当前，国土空间规划体系建设务必高度重视生态文明建设，全方位满足人们对生活的要求，为国家治理体系建设奠定基础。

2 生态文明建设与国土空间规划的关系

2.1 促进城市建设、经济发展与生态保护的深度融合

基于生态文明视角建设国土空间规划体系，能够促进生态环保行业的全面发展，其对于社会产业消费结构的转型升级也起到推动作用，进而向国土空间规划提供全面指导（如图1）。国土空间规划中，工作人员需坚持因地制宜和顺势而为的原则，协调城市发展、经济建设和生态保护的关系。

图1 国土空间规划体系

2.2 保留区域特性，创建多元化的城市发展模式

我国经济发展中，环境受到了较大的影响，生态系统退化明显，资源现状不容乐观。国土空间规划中，应适度调整空间结构，加大土地资源利用率，构建人与自然协调发展的生活环境，在规划中高度尊重并保留区域特征，创建个性化和多元化的城市发展图景。

2.3 提升国土空间规划的经济效益和社会效益

生态文明建设能够指导国土空间规划体系建设，逐步缩小空间发展差异，加大经济总量，加强城市发展功能分区规划，从而更好地展现城市发展的功能，在生态文明建设的基础上，增大国土空间规划的经济和社会效益。

3 生态文明建设背景下构建国土空间规划体系的思路

3.1 编制审批体系建设

3.1.1 编制体系

图2 编制体系

基于新时期生态文明建设的要求确定空间规划体系创建的思维和目标，创建五级三类国土空间规划编制体系。五级主要指省、市、县、乡镇五个等级的国土空间规划，落实自上而下的编制，下层的规划内容要高度满足上层提出的规范和要求，有效落实国家的战略意志，达成国家提出的战略目标（如图2）。三类主要指的是创建总体规划、详细规划及专项规划，并以此为基础实现多种规划的协调发展，注重规划衔接的质量。

3.1.2 审批体系

审批体系和编制体系中的五级基本一致，五级规划充分体现了管什么、批什么的原则，审查规划中的重点内容、规划战略定位、空间格局、要素配置、重要指标的落实及信息平台建设等内容，检查规划过程和规划成果的程序性，如有必要，还需合理应用人机交互形式做好检查工作，专项规划审批中，要对国土空间规划能否约束和指导详细规划进行全方位审查。专项规划、详细规划和国土资源规划的核对工作也尤为关键。

3.2 实施体系与监督体系构建

3.2.1 实施体系

规划工作的实施充分展现了规划的权威性，主要是依据规划设计方案及要求开展区域国土空间活动管理，需要所有国土空间的应用功能开展管理的过程。如有必要，则需积极引入第三方评价机构，在落实规划内容的过程中，建立年度检查、中期评估和总结评估机制，并依据当前的情况，评估规划落实的进度，针对现阶段存在的不足提出切实可行的整改建议，在评估的基础上，将调整后的规划重新提交和审批，通过审批后方可执行，以此建设从规划到再实施的动态闭环体系。

3.2.2 监督体系

监督是评价实施情况是否满足规划要求的过程，同时，也是对规划实施部门的检验与考核。建立规划动态监测与预警机制，实现监督信息系统的协调统一和联动评价，并合理利用新技术和新方法，创建动态规划实施监督体系。另外，高度落实规划概况的政务信息公开工作，主动接受人大、市审计和社会的监督，且将落实的概况作为政府考核评价中的重要内容。

3.3 法规政策体系构建

3.3.1 法规体系

基于新时期的生态文明思想建设和国家机构改革中的重要机遇，梳理现有的法律法规，全方位结合国土空间规划中的问题和未来发展的总体趋势要求，在现有的法律体系下，建立同空间规划相关法律条例密切联系的有机整体。积极优化和完善国土空间规划的法律框架，确定规划法律的地位，明确规划职能的要求、分类标准、管理权限和规划审批等环节的技术要求，以此全面体现规划权的有效性和权威性。

3.3.2 政策体系

政策体系补充了法规体系中缺失的内容，规划编制执行、评估和完善均需要社会的广泛参与及多个部门的共同配合，且建立完善的配套政策，以此形成完整的、链条式的政策制度体系。在体系建设中需涵盖调查评价、规划编制、耕地保护、用途管理、土地利用和生态修复等内容，从而为落实区域全要素管理奠定坚实的基础。

3.4 技术标准体系构建

3.4.1 技术体系构建

国土空间规划编制和落实过程中的全过程监督技术随着时代的发展而不断变化，具有较强的时代性。在建设方法技术体系的过程中，也要将创新与融合作为宗旨和原则。合理应用方法技术是规划科学决策的基础。在构建体系的过程中，应大力开展技术创新，以此适应时代建设和发展的要求。此外，主动吸收区块链、人工智能、物联网、大数据等多种新型的先进技术，为规划的协调与统一奠定坚实的基础，同时也可维持上下级传导功能的整体性和连贯性。发展国土空间全要素、全过程统筹数字化和信息化建设，形成动态适应的国土空间规划方法技术体系。

3.4.2 标准体系构建

标准是实践经验的浓缩与总结，也是理论的升华。创建完善的标准体系能够为国土空间规划编制审核工作创造有利条件。新时期国土空间规划标准体系建设中，需要以公众广泛参与和国家标准化为基础，积极促进行业管理、新学科建设和全要素空间治理。学习借鉴现有的行业标准，从而建设更为完善的标准体系，充分发挥空间规划管理的作用和功能。

4 基于生态文明的国土空间规划体系构建要点

4.1 坚持正确的生态视角

基于生态视角更容易掌握问题的实质。相关部门需培养人员以生态视角看待问题的思维和能力。生态中涵盖经济生态、社会生态、文化生态和产业生态，因此在创建生态视角中，要以多元性和整体性为前提，以生态视角推动城市规划与发展。

4.2 构建市场化、多元化的生态补偿机制

补充机制建设和运行需依据国家出台的法律法规，大力保护空间，结合土地、水源条件下的生态损失，运行保护项目。生态空间应构建多种资源和多元化的机制，并在市场化保护及开发项目的运行中确定方案，依据生态修护的程度及要求，落实空间环境补偿机制。

4.3 重视生态空间的应用基础研究

深度了解空间运行过程中需要的条件，引入先进的技术和方法，并基于监测和保护两个方面加强规划工作，在国土研究的不同地域和范围基础上，探索不同标准模式下的技术要求，根据生态修养概况加强自然条件保护，与此同时，也需对基础研究中的设计内容做好环境整治工作。

5 结束语

综上，国土空间规划体系建设的过程中，应践行生态文明建设优先的基本原则，不断提高治理的水平，这也是国土空间规划建设中不可忽视的重要内容。国土空间规划体系建设具有系统性和复杂性，我们无法将其视为若干空间的规划拼接。为此，就需要采取有效措施实现城乡规划与土地利用规划的全面融合，建设高水平、绿色环保且满足时代发展要求的国土空间规划体系。