论日、韩终身教育立法的嬗变及对我国的立法启示

□ 兰 岚

一、问题的提出

21世纪以来，随着社会变革的加剧、知识更新的加速、人口结构的老龄化，以及教育与社会可持续发展的要求，推进终身教育发展成为国际社会的一个共同选择。许多发达国家将终身教育作为指导思想来改革现有的教育制度，引导本国的教育走向。推进终身教育、构建终身教育体系、营造学习化社会，已经逐渐成为当今世界各国的共识和教育追求的三大目标。

为了充分挖掘终身教育在促进教育事业可持续发展方面的潜力，发达国家采取公权力介入的方式增加学习机会、丰富学习形式、营造学习氛围。公权力的行使必然要求配套的体制与机制建设，于是，法制化的推进方式成为一项重要选择。[1]目前，国际社会已有4个国家相继出台终身教育的专项国家立法。法、美两国率先于20世纪70年代出台了国家立法，这两部立法具有鲜明的时代性特征，开创了世界终身教育立法的先河。在这两个立法先驱的带领下，亚洲地区也开始了终身教育的立法探索与尝试。日本于1990年出台了《终身学习振兴法》(又译为《生涯学习振兴法》)，韩国也在1999年通过了《终身教育法》。日、韩两国与我国同属于大陆法系(成文法系)国家，其立法经验对我国具有重要的借鉴意义。通过这两个亚洲国家终身教育立法思想及立法实践发展脉络的研究，可以揭示立法探索中可能经历的曲折和遭遇的问题，阐释终身教育立法的科学发展规律，为我国终身教育立法工作的顺利开展提供借鉴。

二、日本终身教育立法体系分析

1.日本终身教育法律体系的发展脉络

日本在二战当中曾遭遇重创，但在战后短短几十年的时间内，迅速由一个战败国崛起成为世界经济强国。日本经济的快速崛起与技术创新是分不开的，在这背后教育发挥了重要的支撑作用。日本政府一贯重视国民教育，同时，经济的发展和积累也进一步反哺教育。日本较为关注教育领域的发展和动向，能够迅速捕捉国际社会最先进的研究成果。在终身教育领域，日本无论是教育实践还是立法探索方面，都走在了世界前列。

1965年，日本政府派代表参加了联合国教科文组织主持召开的第三届国际成人教育促进会议。会议之后，日本翻译并出版了大量有关终身教育的文献与著作，国内掀起了推广终身教育理念的热潮。此后，在中央政府的积极倡导下，地方政府开始了终身教育实践的具体推进工作。据1973年统计数据，当时正在编制长期教育计划的14个都道府县中，有8个将“终身教育”理念纳入其中，另有5个则把终身教育包含在社会教育领域予以积极推行。[2]此外，日本政府从1971年以来召开了多次教育会议，每次会议的内容都对终身教育有所涉及。其中，1971年4月召开的教育审议会，首次以“处在社会结构急剧变化之中的社会教育应具有的模式”为题，指出“为了最大限度地开发每个国民的个性和能力，终身教育观念的导入和学习的终身化极其重要”。[3]这次会议之后，终身教育作为社会教育的延续与拓展，其功能和地位被日本政府正式确立。

为满足普通民众对教育的需求，进一步发挥终身教育的功能，经过前期的研究和预热，日本开始启动终身教育的立法准备工作。1981年6月11日，日本中央教育审议会直接以“终身教育”为主题发表了《关于终身教育》的咨询报告书。该报告书系统阐述了终身教育的理念，并提出实施终身教育的基本方针；同时，报告还分别阐述了“终身教育的意义”“成人前的教育”“成人期的教育”“终身教育的现状”“终身教育今后的课题”和“老龄后的教育”等专题。在1984年8月至1987年8月的3年时间里，日本政府还专门设立“临时教育审议会”以完成教育改革方案，该临时教育审议会先后4次召开会议，并提出了4份内容详尽的咨询报告，贯穿其始终的基本思想则主要有两条：一是重视公民个性的原则；二是逐步向终身学习体系过度的构想。[4]

在诸多前期积累与努力下，1990年6月29日，日本政府颁布了有关推进终身教育的专项法律——《关于振兴终身(生涯)学习，完善其实施与推进机制的法律》(简称《终身(生涯)学习振兴法》)，该法于1990年7月1日起正式实施。其内容由10个部分12大条组成，各条下又分列多项条款。2002年3月，日本政府又颁布了《关于完善终身(生涯)学习振兴措施及推进机制的法律》(简称《终身学习完善法》)，这部法律意在程序方面完善和补充《终身学习振兴法》。

2003年3月20日，日本中央教育审议会提出《关于适应新时代的教育基本法与教育振兴基本计划的构想》。该构想经过较长时间酝酿，在广泛征求社会各方面意见之后完成，是日本面向21世纪教育战略计划的纲领性文件。该文件共分为4个部分：一是关于教育课题和今后教育的基本方向；二是适应新时代教育基本法的构想；三是教育振兴基本计划的构想；四是可列入今后审议的振兴计划的具体政策法规目标实例。[5]这一文本中明确强调国家要“创造终身学习环境”，将“实现终身教育、实现终身学习社会”作为未来教育改革和教育政策的目标。

2005年，日本又发布《文部科学白皮书》，提出重新恢复家庭和社区教育功能，具体路径包括：(1)实施社区教育功能复兴计划，提供多样的学习机会；(2)与社区成人合作，为儿童创造安全保障空间；(3)推广“新儿童计划”，培养儿童对生活的热情；(4)开放教室和其他学校设施。[6]

2006年，日本政府修订了《教育基本法》，将终身学习社会的概念融入其中，在国家教育基本法层面给予终身教育极大的支持。2008年，《为开创新时代终身教育的振兴方案——以建筑知识循环性社会为目标》的政策文本通过，意在开发终身教育的潜力，构建终身学习的评价、审定、注册机制，将终身学习的实施推向纵深。

2.日本终身教育法律文本的内容分析

日本的《终身(生涯)学习振兴法》和《关于完善终身学习振兴措施及推进机制的法律》(《终身学习完善法》)是以具体条款形式，对终身教育、终身学习的相关内容以及发展规划、组织机构等做出明确规定，是完整意义上终身教育成文法。[7]这两部法律文本内容条目清晰、逻辑严谨，体现了日本作为大陆法系成文法国家的立法水平。《终身(生涯)学习振兴法》侧重从实体方面规范政府的权力和义务，《终身学习完善法》作为修正意义上的法律文本在程序方面有所加强，使得终身学习的推进与落实更加具有可操作性。

《终身(生涯)学习振兴法》通过确立政府责任明确终身学习的推进机制，体现了日本期望通过国家顶层设计激发公民终身学习意愿，进而为终身学习在国内的广泛开展打下基础。纵观这部法律，其立法意图可以分述为以下三个方面：一是力图将终身教育体系与国民教育体系合二为一，并在行政架构上以“终身教育”取代原来的“社会教育”等一些校外教育形式；二是建立文部省与通产省联合负责的方式来推进和主导终身学习在日本的实施和开展；三是充分调动地方政府发展终身教育的积极性、主动性与创造力，给予地方政府足够自主权的基础上提出总体要求。[8]

该法的主要内容可以归纳为四个方面：(1)明确地方当局在发展终身学习方面的职责和作用，如要求地方政府制定发展终身学习的计划和所要达到的要求；(2)开展社会成员学习成果的调查研究，以及开发适合本地区社会成员的学习方法；(3)建立全国和地方的终身学习理事会，并对其委员人数、产生办法、主要任务、职责范围等做出规定；(4)发展终身学习的各种机构和特别地区，为地区居民提供合适学习机会的私人机构，可享受税收上的优惠。

3.日本终身教育法律文本评析

正如前文立法发展脉络所述，日本在终身教育专项立法之前，前期已经有了一些政策与法律铺垫，如成人教育到终身教育的发展，终身教育对社会教育的统合，等等。这两部终身教育的专项立法从立法意图到立法内容，都体现出日本以“振兴”为重点的教育立法目的，因而文本中具有较多创设性、规划性内容，体现出国家立法顶层设计的引领作用。正是出于这一立法初衷与法律地位，该部法律整体显得较为宏大，意图勾勒一个以国家为主导的推进终身教育的体系框架；但具体到法律条款的实施性来说，内容较为抽象，缺乏具有可操作性的具体内容，如：对于开展终身教育最基本的公共教育条件的提供、学习环境的创设等都未做出明确规定，由此给终身教育的具体开展带来一定困难。与此同时，由于不存在明确的法律适用条款，给法律的具体实施，以及执法和司法过程也造成诸多困扰。

此外，从立法背景上来看，日本《终身学习振兴法》制定的目的是要促进日本终身教育和公民终身学习的发展，但在成案之初由于过多掺入了日本政府及行政官僚的主观意见，导致其立法理念、法律内容与终身教育的理念和原则都有很大的差距。如：三个基本原则中的“终身教育活动与国民经济直接挂钩”“文部省与通产省全面负责”，强调终身学习的“市场机制”，提倡终身教育的“民营化”等等，都直接体现了日本政府意图通过终身教育的发展来推动本国国民经济发展的立场。[9]教育作为国家政府事业，具有绝对的公益性，促进终身学习与振兴国家产业经济相挂钩就造成了教育目的的不纯正，因此法律文本中对于终身教育理念中最重要的因素，诸如公民学习权的保障、公民个人学习权实现的路径，以及国家和政府作为主要责任人为公民提供公益性学习机会的职责等，涉及终身教育发展最本质属性的原则性内容，该法中没有得到很好体现。[8]换言之，《终身学习振兴法》成为日本政府试图拯救当下国民经济的手段之一，由于这部法律太过于突出产业化色彩，由此亦失去了保障公民个人终身学习权利的基本属性。甚至有日本学者异常严厉地指出：与其称其为“终身学习振兴法”，还不如称之为“企业振兴法”更为贴切。[10]

日本终身教育专项立法的出台，突破了亚洲地区无终身教育立法的落后局面。立法通过国家顶层设计确立政府责任，激发公民终身学习意愿，文本结构逻辑清晰，在亚洲地区的终身教育立法史上添加了浓重而华丽的一笔，加速了亚洲地区的终身教育立法研究进程，其突破性意义不容小觑。

每部法律都具有时代性、历史阶段性特征，无法脱离当时历史发展的局限性。基于日本立法之时的基本国情，终身教育处于起步阶段，以及认知的局限性，日本的《终身学习振兴法》未能完全体现立法的科学性。我们可以看出，它将终身教育与其他教育形式割裂开来，体现的不是对终身教育理念的融合、延续或深化，而是把通过终身学习提高国民素养的教育活动异化为一种教育产业。因此，这部法律似乎更像是借助了终身教育的“外壳”来促进国家经济产业的振兴，这种立法思路无疑具有很大的局限性，从根本上背离了“终身教育法”保障国民学习权的基本理念及宗旨。

三、韩国终身教育立法体系分析

1.韩国终身教育法律体系的发展脉络

终身教育的发展在韩国一直很受重视，关于终身教育的相关内容在其宪法中也有所体现。第一部《大韩民国宪法》于1948年7月正式通过，至今为止经历了9次重要修订。在1987年的第九次修订中，韩国《宪法》首次引入了“终身教育”的概念，其第三十一条第五款中明确提出：“国家提倡终身教育”，这标志着终身教育在韩国法律地位的正式确立。[11]《韩国教育法》颁布于1949年12月，此后也经历了多次修订，在1992年12月修订的法案中有3条内容(第九、十、十一条)对终身教育的理念有所涉及，主要规定了便于在职人员学习应推行特殊教育的方法，国家和地方自治团体要采取合适的教育举措对公民开展各种必要形式的教育，发挥现有一切设施的作用来办学，等等。[12]

韩国《终身教育法》的最早雏形是1982年颁布的《社会教育促进法》(the Social Education Promotion Law)，该法在颁布之初就指出政府在终身教育的开展中负有重要责任。1996年，韩国政府对《社会教育促进法》进行了修订，并将其更名为《终身学习法》，新法的内容包括了成人教育、社会教育、职业教育以及补习教育的相关内容，并涉及终身教育机构的设置以及专门的师资问题等。[13]该法在1999年进行了修订，并改名为《终身教育法》，并于2000年开始正式实施，后来又于2007年做了重要修订。演进过程如图1所示。

图1 韩国终身教育立法的演进

2.韩国1999年《终身教育法》评析

经过前期的立法探索与积累，韩国1999年颁布的《终身教育法》相对来说已较为成熟。整部法律层次分明、逻辑严谨，是被国际社会所认可的较为完善的一部国家层面的终身教育立法。[14]该法共分为五章三十二条，五章的标题依次是：总纲、中央与地方政府的职责、成人与继续教育者、终身教育的实施以及补充条文。

该法第一章总纲部分描述了该法的立法目的、终身教育概念的界定、终身教育机构、终身教育设施、终身教育原则以及建设终身教育设施的职责等。该法开篇首先将终身教育界定为“所有学校教育之外各种形式的有组织的学习活动”，并提出保障均等的终身学习机会、学习者自由自愿参与、不得将学习作为倡导政治或个人偏见的手段、学习成果得到社会适当认可等基本原则。第二章规定了中央与地方对推动终身教育的具体职责，具体包括各自分工与配合、组织机构和运作方式、经费来源以及领导监督等。第三章规范了参加终身教育的学习者地位和责任，主要是对终身教育课程的规划、执行、分析、评鉴和教学进行了具体规定。第四章则详尽规定了实施终身教育的机构①，意在整合各方面力量为终身教育的开展提供丰富的教育资源和学习机会，除了具体列明终身教育机构外，该法还规定了其具体的运行规则。第五章是补充条款，规定了学分的认定、对执行本法不力者予以惩罚及规则等。最后一部分是附则，对《终身教育法》的生效日期、终身教育与社会教育的关系等做出了补充与说明。

韩国《终身教育法》(1999)其亮点可以归纳为以下三个方面。[8]

第一，首次以国家终身教育立法形式将“学习休假制度”和“学习费用援助制度”上升为一项法律制度。推广终身教育的重要条件就是首先保证学习者有可供自由支配的时间，其次有进行学习的费用。为真正落实这两点，韩国《终身教育法》以立法形式确立企业员工在满足一定条件后即可享有带薪休假的待遇，这就为所有已参加社会工作的劳动者提供了参与终身教育的可能性。而对于经济困难的公民，该法规定可以得到政府或企业提供的参加终身教育的补助，这也是一种利用社会资源支持终身教育的有效方法。

第二，在世界范围内首次以国家立法的方式确立了终身学习成果的“学分积累、转换与认定”制度。学习者按规定完成相关课程，其积累的学分和获得的学历均可得到国家承认。在国家层面对通过非正规教育形式取得的学习成果予以认可，可谓这部法律的一大革新与突破。

第三，该法对终身教育的多元化教育形式予以了肯定，其中包括学校教育形式、社区大学的教育形式以及远程教育形式等等。

由此，韩国的《终身教育法》对保障公民的终身学习权、整合各种教育资源、建构终身教育体系从体制机制的建设上开辟了有效及可行的途径，具有一定的革新性与先进性。

3.2007年修订后的韩国《终身教育法》评析

自1999年《终身教育法》颁布实施8年之后，韩国政府结合实践中的探索和有益经验，于2007年出台了《〈终身教育法〉修正案》，对其2000年开始实施的《终身教育法》做出进一步的修改、补充和完善，使得这部法律的体系框架更加清晰，内容也更加详尽，见图2。修订后的新法纳入了实践中的一些有益做法，也吸收了国际社会关于终身教育的最新理论研究成果，在一定程度上体现出立法的先进性。

图2 韩国《终身教育法》(2007)体系框架②

对韩国2007年新修订的《终身教育法》，可以从以下几个方面进行解读：

第一，重新界定了“终身教育”的范围。明确了终身教育的范畴应包括正规学校课程教育之外的教育形式，所有涉及成人教育、职业教育、补习教育、公民教育以及文化艺术教育和人文素养教育等组织化、系统性的教育都囊括在该法的调整范围内。虽然该修正案仍是没有解决前述立法的致命伤，即将学校教育排除在终身教育范畴之外，对终身教育概念的界定具有很大的局限性，但排除式的列举方法使得校外教育形式的范围更加清晰。同时，对终身教育发展所要突破的短板以及重点与难点的把握也较为准确、到位。

第二，增加了关于终身教育振兴支援计划的相关内容，见表1。韩国《终身教育法》修正案在2007年11月22日经国会表决通过，12月14日公布。12月20日，韩国终身教育振兴院章程得到认可，并于2008年2月15日正式开院，直接由韩国教育科学技术部领导。在韩国终身教育振兴院的领导下，韩国开始实施一系列由立法规范建立的终身教育支援计划，并将具体职责落实到行政长官身上，意图构建起行之有效的终身教育管理系统与财政支持系统，用以具体落实相关工作。

第三，完善从事终身教育专职工作人员的相关规定。(1)扩大了培养机构。原来立法规定“终身教育士”只能由高等教育机构培养，现在扩大为学分银行和终身教育振兴院都可参与培养。终身教育振兴院还推出了终身教育工作者研修计划，为培养、支援并鼓励终身教育领域的专业工作者提供研修项目。(2)细化相关规定。如关于“终身教育士”的课程设置、配置标准、职务认定以及进修事宜等等。有关“终身教育士”的培养途径及一系列人事制度的规定，保证了终身教育运作机构专职人员的专业性以及队伍的稳定性。

表1 关于终身教育支援计划的主要内容

修正后的韩国《终身教育法》保留了原有法律的优势，又增加了一些国际上的最新研究成果及实践中的有益经验，法条也更加具有可操作性。在国家立法的引领下，政府积极筹备终身教育振兴院的建立与运行，实施关于推进终身教育的各项政策，促进了国内终身教育的发展。韩国的终身教育立法经历了20年的立法演进，直到如今的这部《终身教育法》(2007)，体现出较强的时代性与先进性，彰显出韩国在终身教育领域较高的立法水准。继日本之后，韩国终身教育立法实践进一步推动了亚洲地区的终身教育立法进程与立法研究。

深入分析韩国的终身教育法，其立法理念与具体内容体现出一定的时代进步性，但也仍未摆脱一些固有缺陷。该法开篇以列举式的立法方法明确了终身教育所涉及的领域与范围，但将重要的学校教育形式简单粗暴排除在终身教育体系之外，如此处理虽然会使分则部分的立法行文变得简单易行，也有助于提升法律的可操作性；但使得该法虽然历经革新，仍未能脱离其最早雏形《社会教育法》的窠臼。因此，虽然在立法名称上几经变更，做到了与国际最新的理论研究成果接轨，但在立法理念和立法技术上仍未真正达到“终身教育”的高度，从而使得整部法律在立意和具体内容上都有所减损，意境也大打折扣。此外，该法通篇着重强调和布局政府在终身教育开展中的管理职能，而对普通民众在终身教育活动中的主体性、能动性认识不足，在激发公民个人学习意愿，以及终身教育立法最为重要的公民学习权保障方面稍显欠缺。

四、日、韩终身教育立法嬗变揭示的规律及启示

日、韩两国的终身教育立法诞生于20世纪90年代，是目前国际社会上较新的两部终身教育立法。尤其是韩国立法经历了一次大规模修订之后，内容更加全面也更具现代性。终身教育的复杂性导致终身教育的立法过程异常艰难，避免重蹈覆辙是我们在当下进行国家层面终身教育立法准备之时首先需要明确的态度与立场。立法尝试也不能患得患失，因立法的复杂与艰难而无所作为。及时总结立法规律与立法经验，从“源头上”解决我国终身教育发展和立法的瓶颈问题，是当下我们应该采取的基本策略。

1.终身教育立法演进须以终身教育理念为指导

从上文分析可知，韩国《终身教育法》的原型是1982年的《社会教育促进法》，1996年修订后确定为《终身学习法》，1999年修订后更名为《终身教育法》，2007年又对该法进行了较大幅度的修订。从法律文本而言，韩国《终身教育法》的出台是循序渐进、推陈出新的。因此，最终的法律文本不仅内容规范、逻辑严谨，而且对国际社会认可并达成共识的一系列有关终身教育的重要理念都有所体现。但该法的致命伤，即明确了终身教育的领域与范围，却将学校教育排除在外，由此使得终身教育变成了学校外的社会教育，使得该法几易其名但似乎无法脱开其最早雏形1982年的《社会教育促进法》。因为难脱窠臼，由此使得该法缺乏先进性和可持续发展的潜力。

关于“终身教育”的专项立法，尊重终身教育理念的本源与内涵，既是终身教育科学推进与可持续发展的关键，也是终身教育体系构建与终身教育立法的前提。终身教育横向包含所有教育形态，纵向则包括学校教育与校外教育，是贯穿人的一生的教育。[15]因此，终身教育的发展不能仅仅满足于目前正规的学校教育层面，更需要着力开拓继续教育、社区教育、老年教育等多种多样的教育形式和领域，重在打通教育壁垒，使教育终身制成为可能。由于校外教育形式较为薄弱，所以要将这些教育类型作为发展重点。但是，片面地将终身教育等同于校外教育，或是将终身教育简单诠释为某种单一类型的职业教育、岗位培训或是社区教育、老年教育等，都是错误的。例如前文分析中，韩国的终身教育立法主要是放置在社会教育领域，因而缺乏科学性和可持续发展的潜力，难以真正实现终身学习的目标；因为其违背了终身教育的核心理念，即终身教育统合各种教育形式，从而为人的一生发展提供学习机会。

据此，在终身教育法的开篇中首先应当就终身教育的概念做出明确：“终身教育，是贯穿人的一生的教育，是公民在人生各个阶段通过各种形式接受的教育。”通过这种方式为本法所称的终身教育概念正本清源，确定整部法律的基调和走向。

2.明确终身教育立法的价值取向

立法是当下国情的产物，不可避免地带有历史阶段性特征，因此立法研究者要力图突破当下的历史局限性尽可能地做到立法的先进性。从日本终身教育法的内容分析我们可知：日本的终身教育立法所体现的价值取向，即国家推动终身学习并非单纯为了提高国民素养，更期待借此振兴经济，因而将其异化为一种教育产业活动。日本的终身教育立法更像是借助终身教育的“外壳”来促进产业经济的振兴，这种立法思路使其从根本上背离了“终身教育法”作为国民终身学习权保障手段的基本理念与宗旨。立法目标的错误导致这部法律“先天不足”，因此法律在诞生之后施行较为困难，在国内也遭到了许多学者的批判。从立法效用上来看，这部法律也很难从根本上起到保护公民终身学习权和促进终身教育事业可持续发展的作用。

任何教育法律或政策都反映着某种伦理道德与社会价值观念，这些因素在宏观层面决定了教育法律与政策的精神内涵，在中观上深刻影响教育法律与政策的内容取舍与设计，而在微观层面又关系每位社会成员的权利能否实现以及如何实现的问题。[16]“终身教育法”旨在用来调整终身教育领域的相关活动，因此需要更多地关注终身教育活动的基本价值诉求，准确把握国家整体教育改革的方向，同时在立法的价值取向上应由终身教育活动本身来决定并反映终身教育的理念和规律。在终身教育立法之初，首先需要考虑我们进行立法所应秉持的价值观，尽可能明确国家进行终身教育立法所要达到的立法意图，最后着力体现终身教育立法特定的价值功能。

顾明远先生曾指出，“我们目前教育的最大误区在于功利主义太强，人文精神不足，教育的本质是培养‘人’，让每一个个体都得到充分的发展”。[17]教育在本质上是一种以促进人的“全面发展”为终极目标的社会活动，学习的最终目的不在于知识本身，而是“人的发展”。所以，“人的发展”应该成为教育活动的根本，如果忽视了“人”的发展及人性的尊重，教育发展就无从谈起，对社会、经济发展的促进作用更成了空中楼阁。[18]

由此我们可以得出结论：终身教育的目的意在促进人的全面发展和终身发展，增强个体可持续发展的潜力。所以，终身教育首先是通过促进人的发展，进而去促进国家发展和社会进步，人的发展始终是第一次序。在当下教育的发展过程中，经济因素的诱导使得教育难以坚守初心，作为国家立法更要守住底线。

3.重视终身教育立法技术的研究

日、韩和我国都属于大陆法系，即成文法系国家，法律通常以规范性法律文本的形式出现。早先两国都以一些政策性文件的形式宣传终身教育思想，进行终身教育实践的试点。当具备一定的立法基础和实践经验之后，成文立法成了一个最终选择。诸多的立法有益经验以及终身教育的思想内涵，最终都需要通过立法技术在文本中进行诠释。日本的终身教育法在条之下分设款，韩国的终身教育法以章、节、目的形式出现，两部法律都具有严谨的文本结构。立法技术的应用大大提升了两部法律的完整性与科学性，规范性法律文本也大大提升了终身教育思想在国内的宣传与可操作性。

终身教育立法归根结底是一项教育立法实践活动，如何诠释立法精神和内容是一个重要环节，立法技术是立法过程中值得关注和研究的问题。[19]就立法机关对法律文本制作的全过程来看，立法活动应该是一个在确定立法原则、明确立法意图、选择立法内容基础上，确立最佳表述形式和文字载体，从而实现国家立法意志和政策物化相互衔接的过程。立法技术追求对法律精神的把握，以及法律对象和法律权利、义务的明晰。准确、严谨、清晰的法律条文有助于准确理解法律的内涵，以及在实践应用中准确把握法律的主旨。一般来说，立法技术掌握得好，产生的法律文本通常立法意图明确，立法思想、基本原则和各项立法要素的表述精准到位，而且整个法律体系科学合理，法律文本之间相互协调，于是也就方便了执法、守法、司法和法律监督等各个环节的法律运行。[20]立法技术是使立法构想成之为法的重要环节，使立法理念能够科学地落实到具体的立法行文当中，直接关系立法质量的高低。

近年来，关于终身教育立法的探讨在国内已逐渐繁荣，但对于立法技术方面的研究还较为薄弱。终身教育法作为一部教育立法，是国家立法机关依照法定职权并通过法定程序创制的关于终身教育的规范性法律文件，实质上是国家所要促进的目标价值法制化的过程，同时也是国家公众意志的集中体现。整个文本的最终形成还是要落脚于立法技术的运用，体现终身教育的各项立法要素，对条文构架和内容进行设计。终身教育法作为我国教育领域的又一部单行法律，既要考虑教育法律的普适性，也要为自身量体裁衣，突出它的特殊性。

我国的“终身教育法”是我国终身教育领域具有最高法律效力的一部法律，其意在为我国终身教育的发展和体系构建指明方向，同时也为下位法的制定明确思路。在终身教育法律文本的“总则部分”就可以充分使用“纲领性立法”的方法，即原则性地阐明“终身教育法”的立法思想、立法原则、立法目标等，其意在确立这部法律的稳定性、权威性以及在终身教育法律体系中的核心地位。“分则部分”则可以使用集权制和分权制这两种教育权利分配的典型形式，准确定位国家和地方、教育管理部门和教育机构之间各自的权利划分与边界，对总则部分的内容予以诠释。

继法、美终身教育立法[21]之后，日、韩两国终身教育专项法律的出台对亚洲地区终身教育立法进程的加快和立法的现代化贡献了重要力量。两国终身教育专项立法的产生都经历了一个较长的立法演进过程，其立法嬗变中蕴含的立法规律应引起立法者的关注，现有立法中存在的问题需辩证分析，不可盲目进行法律移植。立法具有时代性，一部优质的国家立法应反映最科学的理论成果，汲取最先进的立法成功经验。期望通过已有成文立法成果的分析，为我国国家终身教育立法的出台提供可供参考的借鉴，最终推进我国终身教育事业的深入可持续发展和教育法制的现代化。

注 释：

① 分别是：各级学校、企业教育机构、远程教育、事业机构、舆论机关和社会团体。

② 资料来源：中华人民共和国驻大韩民国大使馆教育处网站(http:∥www.chinaedukr.org)。