基于京津冀生态协同视角的环保税现存问题与完善

陈胜开　张云凤

摘 要：2018年1月1日，《环境保护税法》正式实施。一年多来，环保税在促进企业转型、减少环境污染、增强区域协作上取得了不小的成绩。但也面临诸如企业成本上升、部门沟通不畅、区域协同不够、全民关注不高的问题;下一步应从加强企业支持力度、细化部门协作交流制度、强化区域协同治理、加大全民关注力度等角度入手，不断强化环保税的绿色发展促进功能，推进京津冀生态协同。

关键词：京津冀;生态协同;环保税

中图分类号：F23 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.01.054

2015年4月30日，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀协同发展战略作为一项重大国家战略在生态层面给予了充分重视，三地在气、水、土等生态环境的治理与改善，山、水、林、田、湖、草等生态资源的保护与修复上采取了相关措施，取得了局部改善。但京津冀生态环境形势严峻的态势并没有根本改变，因此更加需要三地生态协同的深化，需要三地在生态环境的共治、共建、共享上取得突破。

2018年1月1日起实施的环境保护税制度是从市场角度推进京津冀生态协同的有力手段。实施一年多来 ，取得很多可喜成绩，但仍存在很多现实问题。本文基于京津冀生态协同的视角，从当前环保税实施现状出发，探究环保税实施过程中存在的一些问题，并提出针对性意见。

1 环境保护税概述

改革开放初期我国开始实施排污收费制度，实施以来在控制污染、改善环境方面取得了一定的成绩。随着经济社会的发展，排污收费制度刚性不足、范围偏窄的缺点更加显现;我国生态环境问题越来越突出，环境污染形势越发严峻，污染物排放达到甚至超过了环境容量的限值，排污费制度调控力度越来越弱。

2016年12月25日审议通过《中华人民共和国环境保护税法》，作为我国第一部专门体现“绿色税制”的单行税法，建立了一套“多排多征、少排少征、不排不征”的负向约束与正向减排激励机制，必将在减少环境污染、扩展生态空间、促进生态文明上发挥举足轻重的作用，同时对于微观企业的绿色转型、中观部门的绿色协作、宏观区域的绿色协同发挥积极的推动作用。

1.1 环保税实施的意义

区别于排污费，环保税更多地利用市场的手段對环境资源进行优化配置，达到改善环境、降低污染的目的，作为一项重大的制度供给创新，其实施对于构建新时代生态文明建设的新局面具有重大意义。

第一，在环保税的正向减排激励机制下，相关企业会主动进行减少污染，进而争取更多的税收减免，促进企业绿色转型。第二，在新的环保税的征管机制下，税务部门与财政、生态环境等部门沟通协作，形成管理合力，促进部门绿色协作。第三，在大气污染、水污染等较强的空间关联效应下，区域内部统筹生态环境管控，提高生态协同治理能力，促进区域绿色协同。第四，在全国生态文明建设的迫切需求下，全体公民更加关注生态环境质量，投身生态环境保护与改善，提高全民绿色意识。

1.2 环保税实施的现状

2018年1月1日起环境保护税法正式实施，按照环境保护税法所附的《环境保护税税目税额表》之规定，大气污染物适用税额为每污染当量1.2元至12元，水污染物使用税额为每污染物当量1.4元至14元。基于各地区环境承载能力、污染排放水平及经济社会发展现状，各省分别公布了各自的环保税额标准。相比较来说，京津冀地区实行了全国最高的环保税额标准，如表1所示。

2018年4月1日起新环保税开始全面征收。据统计，2018年全国共有26.7万户纳税人申报，实际缴纳环保税205.6亿元，2019年第一季度实际缴纳税额54.1亿元。截至2018年底，京津冀三地2.57万户环保税纳税人共申报税款25.7亿元。综上可以看出，环保税在减少地区环境污染、改善生态环境质量方面已经取得了部分成绩。

2 环保税实施过程中存在的问题

环保税的实施具有降低污染、改善环境、促进生态文明的作用，实施一年来也取得了一定的成绩，但当前环保税的实施过程还仍然存在不少问题。

2.1 企业成本的上升

新环保税的征收，将按照“税负平移”的原则进行，实现费与税的稳定平移，从税额角度，企业成本并没有大的提高。但根据《环境保护税法》及《环境保护税法实施条例》的规定，企业需自行购买、安装、运行、维护相关检测设备，需要培训或配备相关专业技术人员和环境会计人员，这无疑增加了企业运行的负担。即使企业委托专业第三方来完成相关监测和会计核算，也是一笔不小的开支，特别是对一些中小型企业来说，企业运营成本上升的压力将更大。

2.2 部门之间协作存在障碍

作为一项绿色税，环境保护税肩负着环境保护和税收增加的双重责任，而其作用的发挥，除了与名义税率有关之外与征管力度密不可分。按照《环境保护税法》的规定并结合现实的实践发现，环境保护税征管中需要税务部门与环保部门、财政部门、工信部门的合作，需要不同部门之间建立科学的分工协作、信息共享机制，但在实践中不同部门之间的协作还存在诸多障碍。

另外，在《环境保护税法》及其实施条例的规定中，只对不同部门之间的分工协作与信息共享机制进行了原则性的规定，对各部门之间合作的机制与内容、具体的形式与责任等没有明确规定，这也造成了不同部门之间协作的障碍。

2.3 区域协同机制不够健全

大气污染、水污染等具有较强的空间关联效应，但在现实操作中各自为战的现象仍然普遍存在。由于各地经济社会发展现状不同，生态环境状况不一，地方保护主义所造成的区域协同困境已成为环保税征管中不可忽略的问题。根据《国务院关于环境保护税收入归宿问题的通知》规定，环境保护税纳入地方一般财政预算。尽管如此，面临环境保护的压力，仍有很多地方政府处于短视行为“舍小税保大发展”，在环保税征管上不积极、不主动，与区域整体环境不相协调。

另外，由于横向补偿机制还没有完全建立，在区域环保税征管及生态环境保护中付出巨大代价的一方还无法及时合理的获得相关经济补偿，这也阻碍了健全的区域协同机制的建立。

2.4 全民关注程度不够

《环境保护税法》第一条明确规定“为了保护和改善环境，减少污染物排放，推进生态文明建设，制定本法。”因此，对于环保税的开征来说，最终目的是推进生态文明建设，而生态文明建设需要经济社会各主体的参与，特别是全民意识的提高。但《环境保护税法》第二条规定纳税人只包括排放污染物的企事业单位和其他生产经营者，并不把普通居民包括在内。这就导致《环境保护税法》施行以来 ，企业反映积极主动，但普通民众却反映并不强烈。而民众关注程度不够，显然对于下一步环境保护税制度的进一步深化，以及推进生态文明建设目标的实现十分不利。

3 基于京津冀生态协同的环保税完善建议

环保税是加强京津冀生态协同的有力手段，应使其更好地为京津冀协同发展大局服务，这就需要针对上述问题制定针对性的改善政策。

3.1 奖优罚劣，加强对于企业的约束与激励功能

作为环境保护税征缴的直接利益相关者，企业对于环境保护税的关注力度最大，利益影响最高。为了切实有效的发挥环保税的反向约束与正向激励功能，应该从“奖优”、“罚劣”两个方面加强环保税的征缴。

一方面，加强对于减排治污能力强的企业的奖励力度。需要政府落实《环境保护税》第24条的规定“切实采取措施，对纳税人自行监测排污予以资金和政策支持。”只有正向激励到位，才能起到抑制反向行为的目的。另一方面，环境保护税的现实目的是保护和改善环境，减少污染物的排放。对于减排治污能力弱、改进不积极的企业来说，政策法律应该形成足够的威慑，切实让此类企业感触到利益的损失。另外，对于中小企业和小微企业来说，要做好引导，增加同企业的沟通，探讨如何通过合法、合理的税收筹划获取税收优惠，进而为企业节省资金。

3.2 加强协作，破除部门之间保护主义

环境保护税的征缴需要税务、生态、财政、工信等不同部门的参与，为了达到改善生态环境、推进生态文明的目的，节约环保税征缴的成本，必须加强各部门之间的协作，破除部门之间的保护主义。为了达到协作征缴的目的，至少从“人员”、“数据”和“制度”三个方面加强协作。

首先，要努力构建税务、生态、财政、工信等不同部门之间人员的交流与培训的长效机制，提升整体的执法水平。其次，运用互联网技术，建立统一的涉税信息平台，加强已有的环保税征管平台、全国排污许可证管理信息平台以及企业征信平台的整合，使数据的传送更加及时有效。另外，需要从法律角度进一步明确相关部门在环保税征管中的责任与义务，真正形成合力。

3.3 增进协同，开创京津冀生态协同新局面

京津冀协同发展战略提出以来，生态环境作为三地协同发展的率先突破领域，已经取得了一定的成绩，环境保护税的实施更为京津冀生态协同提供了强有力的支撑。但目前环境保护税的生态协同还面临一些障碍，至少需要从“协同构建”和“横向补偿”两个方面多做努力。

一方面，京津冀生态环境“一荣俱荣、一损俱损”，京津冀区域生态环境的改善需要三地共同的努力，在环保税的征缴过程中更需要打破一亩三分地的思想误区，形成区域合力。另一方面，为顾全京津冀发展大局，河北省环保税征收标准设置三个档次，在环京津及雄安新区周边实行了较高标准，但考虑到到优势区位对资源的虹吸效应，这种方式将更不利于上述区域的发展。因此，这就需要京津与河北之间建立横向补偿机制，加强对于利益受损严重区域的政策补偿力度。

3.4 提高重视，增强全民参与度

生态环境不仅仅是企业与政府的事情，其优劣事关全体公民，因此应该从“政府引导”、“居民参与”两个方面提高生态文明的全民参与度。

一方面，作為环保税的间接利益相关者，多数民众对于环保税漠不关心，政府在宣传时往往也将公众排除在外。因此，政府应该积极改进工作，扩大环保税的宣传力度，使更多民众了解环保税相关知识，明确全体公民生态环境直接利益相关者的关系，明确全体公民环保税征管监督者的定位。另一方面，居民需要积极主动参与。积极了解相关信息，学习相关知识，传播生态文明理念。

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