新时代“枫桥经验”在城市基层社会治理中的适用研究

2020-02-06师容

天津行政学院学报 2020年1期

师容

摘要：“枫桥经验”作为调解基层社会矛盾纠纷的典型方法，为乡村基层社会治理提供了实践样板，但在适应城市外部挑战方面出现困境。伴随着城市的空间结构和居住模式被重塑，城市社区的解构、市民阶层的分化、社会资本的稀释等加剧了城市风险。城乡基层社会治理在空间结构、多元主体联动、社会关系网络以及制度供给方面出现明显差异。因而，要破除城市社會问题的性质与乡村枫桥治理结构之间的张力，必须打破空间区域差异，践行群众路线以促进维稳主体多元化，通过制度供给实现“枫桥经验”在现代城市基层社会治理结构中的有效嵌入。

关键词：“枫桥经验”;基层社会治理;城市化

中图分类号：D631 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2020）01-0087-09

一、研究背景与问题提出

改革开放后，我国的城市化进程不断加快，城市建成区面积大规模扩展，这种变化受到国家关于统筹城乡发展治理规划政策的牵引，不论是人口增长、城市功能区布局调整，还是信息网络扩散，空间开始与权力、权利、文化、交通、信息等资源要素紧密联系在一起，传统城市社会治理方法在承载能力上日渐式微。2017年6月12日中共中央、国务院发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出，“实现党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动，全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社会治理体系和治理能力现代化”，“到2020年基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系”[1]。寻找适用于城乡基层社会治理的新方法，缓和由城市化发展带来的社会矛盾和风险已成为转型时期中国城市化治理的重要内容。

2018年11月12日，纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”15周年大会在浙江绍兴召开，大会从坚持党的领导、坚持以人民为中心、坚持三治合一、坚持预测预警预防、坚持基层基础建设五个方面给出续写中国基层社会治理现代化的方法路径。在56年的发展历程中，“枫桥经验”从理论和实践层面都呈现出巨大的治理优势，“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”为各地创新完善基层矛盾纠纷源头预防、排查预警提供了思路指引，最大限度地把问题化解在萌芽、解决在基层。1963年浙江诸暨的“发动和依靠群众、坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”发展至今已经形成其固有的转型轨迹，创绘了中国广阔政治地理空间“增量渐进式改革”的多元社会治理图景[2]。当资本、意识等这类具有社会政治特性的空间要素开始从乡村向城市转移，并且试图融合到城市社会关系中时，“枫桥经验”存在的社会语境发生了极大的变化。从乡村的自然经济社会转向城市的市民社会，伴随着城市的空间结构和居住模式被重塑，带来城市社区的解构、市民阶层的分化、社会资本的稀释等加剧了城市风险。个人、群体、组织、机关等社会单位在城乡不同社会背景下的社会关系网络出现较大差异。来自人口流动、经济发展、政治生态变迁等社会基础在纵向历史与横向差异上的可复制性质疑，实际表现为“枫桥经验”具体的工作方法与社会基础变迁差异之间的张力[3]。新时代“枫桥经验”正从乡村走向城市，从县域走向市域，其在城市基层社会治理过程中的适应性有待改观。

二、“枫桥经验”在城市基层社会治理中面临的新挑战

近年来，我国部分大中城市提升推广新时代“枫桥经验”的做法各具特色，深入探索“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的城市样板，如北京市“街巷吹哨、部门报到”改革、杭州地区派出所打造“枫桥经验”城市中心、绍兴市区开展管家式警务改革、宁波市创立“老潘三十六计”调解室等，其中治理经验因地制宜，但仍然存在乡村枫桥向城市枫桥转变的约束性障碍。2013年7月8日，N市第一家个性化警调工作室——“老潘警民联调工作室”在Y区DL派出所成立。多年来，该工作室在“全国模范人民调解员”潘明杰的带领下，年调解疑难纠纷案（事）件300余起，调解成功率达100%，传承和弘扬了“枫桥经验”依靠群众、就地解决矛盾的基本精神。该街道属于传统街坊式社区，对于“枫桥经验”从农村转向城市初期阶段的城市适应性研究很有必要。为了挖掘“枫桥经验”在城市辖区社会矛盾纠纷治理中的真实效果，作者以J省N市Y区派出所为抓手，与基层矛盾调解工作突出的调解员进行面对面无结构访谈，发现在处理多样化基层矛盾纠纷过程中，“枫桥经验”在城市的适用存在治理空间局限、主体功能不平衡、制度供给不充分等问题。

（一）治理空间存在物理性局限

传统社会生活中的空间场所使用科学主义的方式具体化了空间观，社会治理范围只涵盖地域性的空间架构，现代空间思维则突破了物理结构的束缚，探讨物理维度背后隐藏的由权力关系、利益关系、互动关系等构成的社会维度。“枫桥经验”在宏观上除了体现其化解纠纷“东方模式”的本土性之外，还应该突破其在枫桥镇域范围内生的民情、民俗、民风等要素，逐渐向城市社区蔓延发展。外来人口的涌入和原住人口的增长不仅使人们的居住需求发生变化，也使城市人口的居住空间出现社会分化，地域环境不同导致的问题愈加严重。城市人口居住的时空区域根据自身的收入、受教育程度、籍贯、职业等重新划分和集聚，包括因为旧城改造、郊区环境优化等带来的人口迁移混杂居住的改变，城市人口开始面对新的社会关系形态，老城区邻里守望相助的生活方式被打破，城郊居民的消费偏好被改变等。J省N市Y区DL街道属于传统街坊式社区，入住人口多达7万，主要矛盾形式之一是群体性事件，这类纠纷的根源在于矛盾多方在面对城市空间更新中的需求未得到合理安排。并不是每一个生活在城市社区中的主体都能够享受到城市空间带来的平等权利和公共资源，尤其是公共服务资源。老人、儿童、孕病等群体容易发生抑郁、焦虑等症状，以及停车难、就业难、就医难、入学难等影响城市市民生活质量的城市病都源于市民权益的分配表达机制不平衡而导致的“空间焦虑”。

（二）治理主体功能不平衡

城市空间结构和功能的分化必然导致党政社管理权限的分割。党委和政府的社会治理行为具有行为边界，政府行政权力与社会自治权力没有有效划分。因而城市基层社会治理较难让行政机关、司法机关、党委等主体均参与到矛盾调处和纠纷化解过程中来。J省N市Y区DL街道基层社会治理反映的根本问题在于多元治理主体的形式多元，警调衔接的办法在实际操作中是衔而不接，司法部门基本上处于“编外状态”。笔者在访谈中了解到，基层司法部门与公安机关在化解矛盾纠纷工作中的分工不平衡，司法部门只负责下发案卷调解奖励费，实际工作都交给派出所内设的人民调解室承担。

从“枫桥经验”的起源上讲，其适用主体主要是代表政府的公安机关和人民警察，基层民警已经成为化解矛盾纠纷的主心骨和第一道关卡。即使警情分流不论在实践中还是在理论探讨上都正在向科学化、合理化迈进，但承担解纷功能、调节社会冲突最快速高效的仍然是人民警察，“枫桥经验”在适用主体上尚未跳出公安。目前“枫桥经验”初步形成多元主体治理格局，“社会协同、公众参与”的氛围很浓，群众参与群防群治的比例超过镇域总人口的10%，但其主要是通过体制内社会组织（如村两委组织、调解委员会、工青妇组织等）和个人（如村民代表、党员）等形式参与的，缺乏体制外社会组织的有效支撑[4]。城市枫桥呈现以街道、居委会、业主委员会、社区居民自治等为节点的网格化自治布局，这类基层群众性自治组织经常被行政事务包围，承接了由党政部门、群团、事业单位等下派的各类行政事务，如开具证明、协助排查、组织培训和学习等，真正用于矛盾调解的时间是有限的。政府部门间、政府与社会间、社会与公民间的联动壁垒未彻底打通。

（三）治理对象社会关系走向多变

在全面深化改革时期，与城市化进程相伴而生的还有复杂的社会关系和利益格局，基层社会治理表面看来是在处理各类社会矛盾纠纷，实则是在协调不同社会主体之间控制与被控制、管理与被管理、权力利益纠葛的社会关系。基层治理的成效受制于系统性的政治空间结构和社会空间结构。在塑造新的社会关系、伦理认同和地缘文化方面，“枫桥经验”的积极作用还没有得到充分发挥[5]。曾经乡村枫桥的落脚点在“政府依靠群众解决矛盾”，群众既是纠纷主体也是解纷主体，现在的城市枫桥是“政府解决群众提出的矛盾”，矛盾纠纷的主客体关系发生调转，主动变被动逐步偏离了“枫桥经验”的精神。“枫桥经验”中“坚持矛盾不上交，就地解决”的具体做法表明了矛盾纠纷解决的乡土性和地方性。“为了群众，依靠群众”更体现了纠纷的解决应关照到群众之间既有的“共同体关系”，这就需要纠纷解决主体全面整体地了解纠纷的社会事实和纠纷外的社会关系，包括此时此地发生的矛盾纠纷、彼时彼地的事件发展事实以及当事人关系的发展走向等。纠纷的全息性要求第三方在解决纠纷特别是熟人之间的纠纷时应关照到双方当事人既往社会关系的纠葛、现今纠纷产生的历史缘由和将来关系的修补。那种倾向于片段式地处理表象问题的模式，不仅无法从深层次挖掘问题产生的根本原因，还会使处理方式流于形式[6]，对违法犯罪本源性的问题关注不够，导致社会心态继续处于失衡状态，无法实现社会关系的良性互动。

（四）城市枫桥制度供给不充分

党的十九大报告指出，“加强农村基层基础工作，健全自治法治德治相结合的乡村治理体系”“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动”[7]。显然，基层社会治理的重点按照地域划分需要一整套较完整的制度体系。乡村枫桥已经率先开始推进自治法治德治融合建设，2013年起浙江省桐乡市越丰村和荣星村开展的“百姓议事会”和“乡贤参事会”的治理探索实践是“三治融合”的乡村基层治理体系创新从零碎性、技术性走向集成化和成熟化的代表。但“自治、法治、德治”在城市社区中存在运用瓶颈问题，尚未形成健全的制度体系。主要表现在：法治上不服从，市民法治意识增强的同时对法律条文疏漏的捕获能力也随之提高，执法行为略微不规范都会被轻易放大，带来非暴力性的反抗;德治上失范，原子化特点的现代陌生人城市中，重德、重礼的传统心态越来越弱，“城市贤者”的角色无人承担;自治上行政化，我国城市社区居委会从诞生之日起就具有法定群众性自治组织和行政管理代理人的“双重身份”，从承担行政事务数量和方式看，基层行政管理一元化的状态并未改变，对社区管理的过度行政干预使自治过程蜗步难移。

综上可知，基层社会治理区域的差异是“枫桥经验”适应城市化进程的外部基础环境，社会关系的差异和矛盾纠纷内容的差异从根本上会拣选治理手段和化解方法，“枫桥经验”作为一种传统基层社会治理的经验，它的发展变化就像原子物理学中的“裂变”，会释放巨大的能量，这种能量既有正能量，也有负能量[8]。我国传统善治文化带来的乡贤治理经验将国家法律和乡村习惯相融合，形成具有强烈伦理特征的家族法规或村规民约，这在熟人社会的乡村行得通，但城市社区居民矛盾纠纷的潜伏期较长，不能于短时间内实现“立足于早、立足于小、立足于激化前”的矛盾解决方式。

三、“枫桥经验”在城乡基层社会治理中的适用差异

党的十九大报告指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”[7]。我国基层社会是以城市街道和乡村乡、镇为基本单位划分的固定空间，是直面社会矛盾的第一道关口。不论是城市还是乡村，基层社會治理的内涵和目标都是通过选择恰当的方式实现基层社会稳定有序的发展，预防和制止社会矛盾纠纷演变为不可逆转的恶性事件，最终健全共建共治共享的基层社会治理格局。但是，在不同的时空环境下，“枫桥经验”的运行框架和运行方式是不同的，时间延续产生的负能量或许可以被逐渐消解，但伴有自然要素和社会要素的空间分割，制约着被治理者之间纠纷产生的原因和纠纷表现形式，同时制约着治理主体在不同的社会区域对资源的支配力度和可达性。因此，有必要探寻“枫桥经验”在城市基层治理中较难延展实践的根源，进而提出其适应城市化的破解之道。

（一）空间结构差异

城乡基层社会治理最基础的差异在于因空间分割带来不同社会区域空间产生的结构性差异。城市基层社会是以公民为社会主体的共同生活和维系交往关系的空间地域实体，它通过社区载体沟通、协商、建立公民共同的议事规则和裁决机制。城市基层社会治理的重点在社区，这是一个相对稳定、相对独立的地域空间。乡村基层社会是建立在自然村落和社队村组基础上的“村落型”社会实体，其社会空间结构是以一定地域范围内村民日常生活的物质领域和载体为主的村庄（村落）。受到传统农业社会生产力的影响，我国乡村传统空间布局形态呈现出“聚居”发展的特定形态，以血缘关系为纽带的家庭聚居巧妙地适用村民自治、村级自治、组织自治的治理模式。改革开放后，乡村整体发展经历了从“传统社会”到“成熟发展阶段”的转型，乡村社区依据地理位置划分为乡镇、行政村、自然村三级，在新的生产力动力下不断优化和重构乡村空间布局，逐渐形成乡政村治、村社协同的基层村民自治模式。

随着社会改革的深入推进，我国城市社区已经从“单位型”走向消解，代之而起的原子化组织、场所，形成个人与个人、个人与组织、个人与政府之间错综复杂的社会联结，城市社区也以传统街坊式社区、单一单位式社区、综合混合式社区、过度演替式社区、现代商品房社区[9]等形态存在。这是同城市化过程相伴随的城乡人口居住区域空间布局的重大调整，空间结构的重构在城市社区每天上演，城市中反复出现高档社区与城中村或棚户区，各类人员的空间居住差异性明显。“枫桥经验”是适合乡村基层社会自治的样板模式，作为一种地方性经验，其产生和发展深深植根于枫桥镇当地的经济、政治、文化所塑造的空间结构，与城市和其他乡村相比，这种区域性的工作方法需要为它提供正当性的依据来推广和普适化。

（二）治理主体联动机制差异

党的十八大以后，党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的治理格局逐步成熟，社会治理主体是党领导下人民自己依法选举和运行的各级政府，以及设立和管理的各类企业、社会组织等[10]，其演变为兼容政府和社会的两种力量，由基层党组织、基层政府、社会组织、城乡社区群众自治组织和广大群众构成的最广泛的社会治理主体结构。显然，这种主体结构是在一个由官治和民治的空间下运行着权威和自治的秩序，介于国家、社会和个人之间的领域。理论上来讲，城市基层社会治理从整体层面上呈现多元主体共治的态势，党政、企业、社会组织和公民等多元主体对社会生活、社会事务、社会行为进行合作治理，而客观的治理实际是城市社区市民在多元和离散的利益追求下，面对利益摩擦将诉求选择性地投向街道办、辖区派出所、基层政府（信访）、法院等单一部门，他们依旧单向地选择适合自己的主体平息矛盾争端。

乡村治理在村民自治制度的支撑下将基层治理的主导权交给村民，由村民组成的委员会、社会组织和由德高望重的村民担任的乡贤成为乡村基层社会治理的主力军。乡村社会遵循“贤人政治”传统，乡贤具有非常强的社会责任感，可以教化乡民、反哺桑梓、泽被乡里。乡村枫桥依靠的重要力量是德高望重的贤者，这类主体的培养和生成有其适应的空间环境和特点，是城市枫桥难以企及的。除乡贤之外，枫桥当地的民间自治组织亦成为协同治理的主力军，如“枫桥镇乡贤联合会”“枫桥镇应急志愿者协会”“枫桥镇调解志愿者协会”等，此类社会组织在安全防范、矛盾纠纷化解、风险管理、法治宣传等方面发挥了明显的作用，充分体现了乡土社会的人缘和地缘优势。“枫桥经验”依托村民自治章程和村规民约这些共同意志的体现，带着原发地的“人文关怀”和“伦理认同”，增强了乡村民治主体间的认同意识和参与意识。自治主体和官治主体在一种自由合意的隐性契约关系上形成了治理共同体。

（三）治理对象社会关系差异

“候鸟式”的人口迁徙和大规模流动不仅给城市发展带来大量的劳动力，还由于市民和村民之间文化观念、行为方式、社会习俗等之间的差异和摩擦，给城乡社会人际交往空间造成巨大障碍。社会关系在城市空间进行着再生产运动，城市规模扩大、乡村人口大量涌入，增强了人们在空间结构交往中产生的变化，社会主体间的关系结构突破物理、地理、血缘关系，进入到社会政治关系领域，包括空间关系、业缘关系、心理关系等。从亲密程度的方面看，城市人和乡村人之间的交往互动出现本质上的差异，乡村人与人之间的社会关系主要是以家人、玩伴、邻居为主的初级关系，这种关系的建立以生育或者婚姻为纽带，源于面对面的亲密接触和交往。城市人口的亲密关系产生在人们广泛参与的社交活动中，如同行、同事、生意伙伴等，由此形成具有交往目的性的次级关系。从相互合作的方面看，通过家庭、亲属、宗族连接的乡村社会关系是相互依赖、合作与互惠帮助的信任关系，形成文化水平相似、行为规范一致、社会阶层相同的村落共同体。城市个人生活在主要承担居住功能的散户社区中，生活空间可以扩张到社会主体高度分化的工厂、办公室、学校等更多的职业空间内，人与人之间的关系相对疏远，个体性程度比较高，社会成员交往通过获利原则形成暂时合作的陌生关系。

交往空间和交往关系的差异促使城乡居住的个体对国家治理和社会事务的知情达意偏差度变高，同样的类似“枫桥经验”的纠纷处理方法，接受者会更多地从自己所处的空间中获得信息，很难从认知上与处于其他空间的个体形成共识，城乡接合地区的个体更难在互惠的初级关系和獲利的次级关系之间找到平衡，因此产生更多的失范行为。从某种程度上来说，纠纷一旦产生便会使群体或个体之间原有的社会关系受损甚至解体。但如果强行通过现代法治尤其是现代审判的方式解决纠纷，其结果往往是解决了暂时性和阶段性的问题，呈现出“程序化”和“非人格化”的法律“应然”景观。而这样一种“断面式”的处理方式难以令纠纷双方得到满意的结果。“枫桥经验”就体现出这种注重弥合原有的社会关系的特征[11]，而弥合的前提是社会关系在不同主体之间处于相对稳定的状态。

（四）治理制度供给差异

城市空间结构助推了基层社会向“陌生人社会”的转变速度，导致在法治和民主尚未健全的社会中出现信任困境，难以有效形成长期的信任关系。即使城市社会已经有较为完善的法律、政策、规范性文件等制度性资源，将“枫桥经验”这个镇域治理的经验推介到城市社区中也会出现适应障碍，因为调动社会多元力量参与城市基层社会治理需要有制度供给支撑才能形成合力。枫桥经验从诸暨起源就重视制度供给，这种制度供给主要体现在依托以信任关系为基础的村规民约，农村枫桥的制度性优势在于村规民约是社会规范最佳的非正式表现形式，通过契约形式形成村民之间的共同体意志，建立体现社会治理原则和精神的社会规范。诸暨市467个行政村全部有村规民约，以枫源村为例，《枫源村村规民约》共7条，《枫源村村规民约实施细则》共28项，高度凝练，具体明晰。村规民约及实施细则的修订程序十分严格：其一，村干部挨家挨户征求意见;其二，村干部拟定草案，再向全体村民征求意见，这是枫源村村级重大事项“三上三下”民主决策机制中的重要一环;其三，方案要重新修订，经民主恳谈会讨论、完善，再经党员会议审议，最后由村民代表投票表决通过才能实施[12]。这种契约式治理方式在农村社会得以实现的前提是恰好为它提供了润滑规章制度缺乏活力、刻板教条的人情环境。从制度的一种表现形式看，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《政府购买服务管理办法（暂行）》等法律规章从宏观层面规定了城市基层社会治理所涉及的领域，着眼解决全局性、整体性的社会问题，但基层社会矛盾纠纷的触发点是元社会，它需要从社会末端开始逐级形成的具有区域特色的治理规范进行约束。

四、新時代“枫桥经验”在城市基层社会治理中的适用逻辑

“枫桥经验”是基层社会治理创新的理论研究和实践热点，它基于较强内生性的基层社会政治经济生态而生，“群众首创、政府推动”是它的发生逻辑。“枫桥经验”所以会在不同时期得到创新发展，是国家层面的政策决策支撑和干部群众实践方面的有机结合，从“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交、解决在基层”的调解方法到“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的治理现代化新样本，新时代的“枫桥经验”改变了以往的适用空间，扩大了适用功能，从公安版升级打造到法院、检察院等不同领域。正因如此，只有破除城市社会问题的性质与乡村枫桥治理结构的张力，真正拓宽“枫桥经验”在城市中适用的思路和方法，才能让“枫桥经验”有效嵌入现代城市基层社会治理结构中。

（一）以系统治理为要旨，打破空间区域差异

城市基层社会治理属于国家治理体系的一种治理单位，也是一种治理形式，它的本质关系是城乡基层社会经济、政治、文化、生态等能否在空间增长、修复过程中实现均衡发展。无论是城市空间或乡村空间，现实空间或虚拟空间，都是完整社会空间结构的构成要素。创新城市空间治理结构、方式，统筹城乡发展中对治理空间资源的规划，要以省内或者跨省的区域规划编制为契机，推动城乡地理空间规划从城市、乡村走向全区域覆盖。探索建立以城市社区和乡村社区为基本单元的人口、职业、教育、市场、基础设施、环境等信息统计机制，科学推动和利用第三方组织对城乡区域共建、共治、共享的基金扶持。加大户籍制度创新和审批制度改革的力度，消除要素和资源流动的人为障碍，赋予城乡居民平等的国民待遇[13]。

“枫桥经验”来自枫桥，源于公安，但它的突出特点是不断进行基层创新，使其在各个时期都能够适应基层治理。新时代，“枫桥经验”要跨出枫桥，是指枫桥经验的适用空间范围和社会面的扩大，即从乡村到城市。乡村枫桥的区域特性和优势恰好能够作为城市枫桥基层创新的外部推力，在多元复杂的城市系统中调整和重塑社区范围及其功能。“枫桥经验”还要跳出公安。公安机关人民警察不过是在社会矛盾纠纷化解过程中的一个小的环节和众多主体之一，切勿过大、过多地夸大警察职能，将人民调解等同于人民警察调解。系统性治理的要点在于综合运用国家和社会中诸如经济、法律、社会制度等多种方式缓和矛盾冲突，使各要素能够在法制化、规范化的前提下得到有效整合。

（二）以协同治理为导向，加快维稳主体向社会扩散

城市社会管理模式从行政一元走向多元共治，首先要理顺不同主体的职责权限。化解矛盾纠纷变成公安“被独揽”或政府“独步天下”的行为方式并不是治理能力现代化所要求的，也无法有效应对城市化进程带来的一系列不确定风险，政府解决问题的能力没有与群众反映问题的速度、反映问题渠道的发展相匹配。

党的十九大报告明确提出“打造共建共治共享的社会治理格局”[7]，要在基层党政统合领导下有效提升社会组织等第三方间的协同力，将公安工作中“专群结合”的工作方针发展为“专专结合”。“专群结合”的最高境界是让配合辅助社会治理的非体制内主体变为具有较高专业素养的群防群治主体。利用处理市场和政府关系的方法，或者处理国家和社会关系的方法，来培育和扩大真正第三方主体。第一，大力引导和培育平安类社会组织。我国社会组织的整体发展水平落后于转型时期的社会需求，城市社会组织在数量上远远低于发达国家水平，在类型上较为单一，以社区服务类和公益慈善类社会组织为主，且大多数都依附于行政机关，承担着政府转移的部分职能。城市基层社会治理应该结合城市社区的空间特点，在城中村、城乡接合部、新建社区、高档小区等人口聚集地成立邻里互助类、民生服务类、治安联防类和新兴行业类社会组织，将安全工作纳入各类组织的日常工作中，并将其作为重点项目进行专业化的培训，从而实现由行政资源垄断向政府购买服务、激活市场活力、社会资源优化整合转变，大力支持体制外维稳队伍建设，消除制度性障碍。第二，培育城市贤者。“枫桥经验”的突出亮点在于善于运用乡村社会民间调解的手段，其在乡村适用是因为满足乡土社会传统乡村精英等阶层社会治理力量的治理理念。在新乡贤回归的过程中不能忽视对城市贤者的储存和培育，立足城市文化，培养城市共同体精神，依托现代行业协会、基金会、理事会等现代组织，综合运用双选、下派、外联等方式将党员干部、经济专家、高校学者、道德模范等群体纳入城市贤者名录库，充分发挥城市精英阶层在化解基层矛盾纠纷中的巨大作用。除此之外，依法充分发挥城市社区自治组织、服务组织、辖区单位等多元主体共治社会事务的积极性和创造力，将社区公共事务治理的传统经验与现代化手段相结合，明晰权责，协调运转。

（三）以情感治理为纽带，践行群众路线的战略路径

“枫桥经验”产生发展创新的主线中贯穿着人本思想和人文精神，即使“枫桥经验”的适用空间范围变大、参与主体范围变宽、解决内容变复杂，依旧不能忘记其作为基层社会综合治理的第一道防线所应承担的解纷功能，以及以人为本、以民为天的价值理念，这是协调城乡社会关系发展的精神纽带。空间分化极易带来社会关系纽带断裂和社会共同目标的缺失，这使建立在共同情感、道德、信仰、文化基础上的个体或群体失去相互结合或相互吸引的动力和机会。当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。基于这样的社会事实，基层社会治理的形式和方法必须满足全体人民对安全、幸福、获得感的追求。从“枫桥经验”化解矛盾纠纷的实践看，基层社会的大量纠纷皆是根据道德、习俗、习惯、人情，通过调解的方式解决的。城市枫桥应该在改造人的思想、提高人的素质方面做出突破，加强在文体活动、教育服务、社会救助、养老服务、权益维护、污染防治等民生领域的制度支撑和建设保障，为个体人际交往提供培养有序社会关系的环境，从情感和文化认知上拉近人与人之间的社会关系，确保基层社会关系的和谐有序。情感具有共同体的特性，通过象征形式和集体形式蔓延传播。我国传统的血缘、乡土、地缘关系中维系着浓厚的情感依赖和情感寄托，城市社区基层治理需要在行政人员、社会组织负责人、居委会主任、业委会主任、物业管理人员等多元主体中挖掘具有区域特色的集体记忆，因为“枫桥经验”实现了共同体情感的生成，是一种共同体成员在不断地寻找过去与自己或自己亲密者产生的跨越时空的对话，以此来重塑他们共同的情感共鸣和集体记忆[14]。

（四）以政策供给为基础，实现“枫桥经验”的制度性转变

社会治理创新本身也需要治理，制度化是这一治理的重要路径。制度是约束人们行动的规则集合，规范的制度资源能够破除基层政权内卷化问题，有效地利用法治思维和法律文化来消解和释化复杂多变的城市纠纷。“楓桥经验”不单单是一个领域的经验，它已经演变成基层社会治理中宏观的、较为系统的经验集合。制度化的“枫桥经验”并不是指用制度规范将其固定，而是在总结“枫桥经验”不同时期都呈现出的相似规律的基础上，国家、政府、社会将矛盾和冲突纳入制度化解决的轨道，摆脱“枫桥经验”适用的地域性限制，通过创新实现常态化发展，即提高基层社会治理能力的现代化水平。公共事务跨域化和复杂化所要求的多元治理主体和权力的整合，实质在于强化顶层设计，形成整体治理局面，进而打破不同治理主体之间的壁垒，实现多主体的有机协作与协同，超越“九龙治水”的集体行动困境[15]。

解决社会矛盾的目的不仅仅在于定纷止争，更在于发现社会运转规律，并对其进行制度上的检视。乡村枫桥的内部自我成长要与城市外部环境制度获得正当性互动以达到制度化的效果。第一，加强制度与规范的互动融合。党的十九大为基层社会治理提出明确的发展思路和政策供给，多元化的社会制度规范并非仅指法律、道德、习俗、伦理等规范的多样性，还代表了与其相应的社会群体的多样性。“枫桥经验”在化解基层社会纠纷矛盾中“坚持矛盾不上交，就地解决”。“就地”不仅是指一个村或者一个地方等特定地理空间，它还特指一定区域内的社会规范[9]。城市社区的区域性规范缺失，取而代之的是统一制定的法律条文，这类官方制定法需要有大量民间社会制度规范的协调融合才能够从根源上结纷止争。基层社会治理中的制度有其自身的特点，必须立足于地方性知识，立足于当地的历史文化传统：“如果一种法治、社会管理体制能够有效地实施，不仅仅是由于其‘权威的性质，还因为与特定法治、社会管理体制相适应的价值观念、伦理道德、风俗习惯、意识形态等非正式制度给这种有效的实施提供了社会心理学的基础[16]。”因此，促进治理制度与规范的融合，一方面要扩展地方立法以满足治理需要，另一方面要充实城市社会规范内容。第二，促进制度与组织的互动合作。迪马吉奥认为，制度化是一种状态依赖过程，它通过限制组织的选择而减少组织的工具理性色彩，使组织实践获得规范认可[17]（p.14）。制度规范的实施和执行要以各类组织为载体，尤其是承担管理服务职能的政治组织。枫桥地区的各职能部门在党委的领导下，各司其职，分工合作，协调运转，而城市枫桥须坚持以基层党组织为核心，推动政府层级间、部门间职责权力的合理配置，认真落实简政放权、优化服务改革的要求，统筹市、街道（社区）的条块力量，推进党—政—经—社—民的高度关联，将人民调解的任务彻底从人民警察调解中释放出来。

五、结语

“枫桥经验”在新时代的发展和表现不应仅局限于厘清其在当下特定的社会结构中的内在含义或意义，这只是一种对经验的解读，还要寻找“枫桥经验”在新时代的内在适应机制，其表达方式必须与其创立时的背景、意义，发挥效能的社会空间进行对话，实现基层社会治理从城乡分离向城乡一体化转变，充分发挥制度建设在社会治理中的根本性和长远性作用。新时代，坚持发展创新“枫桥经验”，聚焦我国社会主要矛盾的历史性更迭，是适应现代经济社会高速发展之需，应深入推进乡村镇级枫桥向城镇枫桥、市级社区枫桥、网络枫桥、民族枫桥等的彻底转变。

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