农村社会治安防控体系：发展历程、结构分析与优化路径

杨宁　吴盈珊　徐植　赵云帆　刘瑛琛

摘要：文章对农村社会治安防控体系建设划分为四个阶段进行考察，从公共经济学的角度分析了农村社会治安预防体系与控制体系的属性，对农村社会治安防控体系的供给结构进行分析，并提出了农村社会治安防控体系的优化路径。

关键词：社会治安防控体系;农村社会治安公共品;供给结构

随着城镇化进程加快，农村社会治安面临的挑战日益增多。农村社会治安的稳定有序是农村生产生活的重要前提和保障。《乡村振兴战略规划（2018～2022）》明确指出，建设平安乡村，健全落实社会治安综合治理领导责任制，健全农村社会治安防控体系。“平安乡村”建设是实施“乡村振兴”战略的重要保障，是乡村治理体系的重要内容，需要整体性推进农村社会治安防控体系的建设。

一、农村社会治安防控体系建设的发展历程

社会治安防控体系从提出到建立，经历了从思想到实践，从简单到复杂的过程，可以划分为四个阶段：第一阶段，社会治安防控体系思想形成阶段（1978～1991年初），社会治安综合治理的主要任务、基本原则、工作措施予逐渐明确。第二阶段，社会治安防控体系提出阶段（1991～2001年初），社会治安防控体系的概念在社会治安综合治理相关政府文件中出现。第三阶段，社会治安防控体系建设阶段（2001～2011年），防控体系的框架基本完成。第四阶段社会治安防控体系逐步成熟阶段（2012至今）， 防控体系建设的目标、思路、结构等都开始清晰和完善。

农村社会治安综合治理工作，是将社会治安综合治理各项措施落到实处的关键，是维护社会秩序和社会稳定的基础性工作。农村社会治安防控体系作为社会治安防控体系建设的重要组成部分，在关于社会治安综合治理的政策文件中都有所体现：1991年印发的《关于加强社会治安综合治理的决定》提出要充分发挥村民委员会维护社会治安的积极作用;2001年印发的《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》明确指出，要大力加强乡镇（街道）的社会治安综合治理工作，充分发挥村治保会、调解会在维护社会稳定中的重要作用;2015年印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》提出要加强乡镇（街道）和村（社区）治安防控网建设。十九大报告提出实施乡村振兴战略， 在《关于实施乡村振兴战略的意见》中明确提出，大力推进农村社会治安防控体系建设， 推动社会治安防控力量下沉。农村社会治安防控体系建设成为乡村振兴战略“平安乡村”建设的重要内容。

二、农村社会治安防控体系的概念分析

（一）社会治安防控体系的公共经济学概念分析

从公共经济学角度，社会治安是一种公共品。依据公共品的作用范围可以划分为全国性公共品和地方性公共品，而农村社会治安产品属于地方性公共产品。社会治安大致可以分为对负面因素的打击和对负面因素的预防两大类。对负面因素的打击需要采取暴力性的执法服务，只能由政府垄断提供，属于纯公共物品;而对负面因素的防范则是包括巡逻、安全教育等非暴力性执法服务，属于准公共物品。

社会治安防控体系是社会治安预防和控制的简称。社会治安控制体系侧重对违法犯罪行为进行限制和打击，以实现对社会治安秩序的控制，公安机关具有合法的执法权，体现为一种垄断性供给，是一种纯公共品。社会治安防范体系侧重于对违法犯罪行为的提前预防，单位安保部门、治保委员会等社会力量都可以参与其中，是一种准公共品。

（二）农村社会治安防控体系的供给结构分析

农村社会治安防控体系作为一种农村社会秩序的公共品，是农村生产生活的前提和重要保障。公安机关是农村社会治安控制体系的唯一主体，具有垄断性。而农村社会治安预防体系可以发挥社会协同效应、多方参与、共同治理。农村社会治安预防体系主要包括以下三个主体。

1. 政府供给

在农村社会治安预防体系中，乡镇派出所作为骨干力量，是农村社会治安公共品最重要的提供者。派出所在农村治安预防体系中，主要发挥着宣传法制，组建治安保卫委员会，搜集治安信息，组织发动群众同违法犯罪行为作斗争等预防违法犯罪活动的作用。

2. 非营利组织供给

农村地区的治安非营利组织主要包括了义务巡逻队、治保会等，在提供社会治安公共品中起到补充作用。20世纪60年代初，浙江枫桥镇的“枫桥经验”是群防群治的典型，枫桥全镇设有综治工作分中心，各村均设有调解组织和维持治安的巡防队、护村队等民间组织，体现为一种非营利组织供给形式。

3. 市场供给

农村社会治安预防体系的市场主体发展较为薄弱。20世纪90年代出现的“治安承包”是农村社会治安市场化运作的一种形态，在山东、河南、吉林等地做过尝试。深圳市等地委托保安公司，采取向社会力量购买服务、依法签订劳动合同等方式招聘使用，体现为一种市场供给形式。

三、农村社会治安防控体系建设存在的问题

（一）防控体系的基层警力不足

农村呈现出点多、面广、线长等特点，日常巡逻防护需要耗费大量的人力、物力。而乡镇派出所警力仅占全县公安民警的40%～50%，大部分警力集中在县公安局，形成倒金字塔形，使得基层警力不足。在推进警务前移中，驻村民警既要处理村内警务，又要负责派出所执勤接警工作，疲于奔命。

（二）防控体系的社会力量薄弱

义务巡逻队、群众调解组织是由派出所牵头、村委会组织建立的社会治安自治组织。然而，当前义务巡逻队等社会治安组织在规模上较小，组织较为散漫，人员积极性不高，治安防范的技能不强，管理水平较为薄弱，尚未发挥出其在农村社会治安秩序维护中应有的作用。

（三）防控体系的供给主体范围界定不清

乡镇党委、镇政府将派出所混同一般的职能部门，由乡镇、司法、土地、规划、建设负责处理的各类群众纠纷，都与派出所结上了纠葛。此外，乡镇派出所招聘许多治安员，但治安员不具有执法权，只是负责协助民警开展防范和控制违法犯罪活动。由于执法过程的复杂性，执法的内容难以确定，治安员权责便呈现出模糊不清的状况。

四、农村社会治安防控体系建设的优化路径

（一）建立防控体系的协同供给机制

建立政府、市场、自治组织等农村社会治安公共品供给主体的协同机制。以乡镇派出所为主导，治安员为治安秩序的辅助力量，义务巡逻队为补充的供给格局。在推进警务前移中，充分发挥治安员队伍、义务巡逻队作用，推进“民警+治安员+信息员”建设。派出所引导治安员队伍、义务巡逻队加强自身建设，增强供给能力，治安员队伍、义务巡逻队协助派出所搜集治安信息，实现辖区范围内治安信息监控全覆盖。

（二）强化防控体系的社会力量

政府要加强社会治安自治组织的组织保障，提供相应的资金支持和装备物资支持。派出所民警加强对治安自治组织进行防范和控制违法犯罪活动的专业技能培训，引导自治组织加强管理，形成规范管理制度。提升社會治安自治组织成员的身份认同感，从而使更多人积极参与到社会治安的群防群治中去。不断扩大自治组织的规模，提升其管理水平走向规范化。

（三）制定职责清单和服务目录，明确职权与义务

提高农村社会治安公共品供给效率，需要对职能进行重新界定，制定派出所和治安员的职责清单和服务目录。将对违法犯罪行为的有效打击作为派出所的核心工作，将纯粹的生活服务等一般性服务交由其他社会组织承担，实现部分管理职能的社会化。治安员则主要协助民警开展治安巡逻、治安检查、治安宣传，做好执法权之外的防范违法犯罪活动及警民沟通工作。

参考文献：

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（作者单位：吉林大学行政学院）