隐秘战争新武器：美国的长臂管辖

陈冰

在当今的国际金融体系之中，金融制裁在很大程度上是美国的独门利器。在二战、冷战时期，美国先后对日本、苏联、中国、朝鲜等国家实施过金融制裁。只是由于这些国家当时对国际金融体系的依赖程度有限，而且美國制裁手段单一、频次不高，美国金融制裁并未引起太多关注。

“9·11”恐怖袭击后，美国开始进行大规模的金融反恐，意图切断恐怖主义资金来源。在反恐的旗号之下，美国国内通过了一系列标榜可应用于全世界的法律，并升级了一些旧的反恐、打击犯罪、反商业腐败的法律。这一整套关于金融制裁的法律体系和组织运作制度，被人们通俗地称为“长臂管辖法令”。它们迅速成为美国重拳打击他国和跨国企业的“隐秘武器”——只要在国际贸易中使用美元，国家或者企业就有可能被迫面对美国的司法制裁！

这些金融制裁手段多元，既包括冻结政府资产、中止商业贷款这样的传统制裁方式，也包括冻结个人或实体资产、限制被制裁方投融资以及切断其进入国际金融市场通道等新的方式。

随着金融创新和金融市场的大发展，各国各方对国际金融市场的依赖程度上升，这也为美国利用新技术、新工具有效实施金融制裁提供可能。过去的十几年间，美国越来越倚重金融制裁来实现反恐、防扩散以及其他对外政策目标，从对朝鲜、伊朗、叙利亚、俄罗斯等国实施制裁，到对美国最亲密的盟友——欧盟的跨国企业施以动辄高达数亿甚至数十亿美元的罚金，以保持美国在全球范围内的领先地位。

法国国际关系和战略研究院研究员阿里·拉伊迪在最新著作《隐秘战争：美国长臂管辖如何成为经济战的新武器》中一语道破天机——所谓的打击恐怖主义、黑帮、犯罪组织、核扩散、独裁专制、贪腐和违犯禁运令等名头，不过是为了让美国可以名正言顺地对它的敌人开战。美国当局部署多条战线，各战线协同推进，只是为了维护美国国家安全和经济霸权地位。

一封邮件引发的“血案”

2011年美国证券管理部门——证券交易委员会和美国司法部联合向匈牙利电信公司开出一张数百万美元的罚单，认为公司的贪腐行为涉及企业在马其顿和黑山的市场。匈牙利电信公司的母公司德国电信也因监管不力吃了罚单。与此同时，证券交易委员会还对匈牙利电信公司的三位前高管展开了调查。这起案件和美国本土并无关联，但美国司法部却可以对这三位高管展开调查，为什么呢？因为其中一人使用了在美国有服务器的电子邮箱发送了一份承认贪腐行为的邮件！

2013年12月美国纽约一法院判定证券交易委员会应用《反海外腐败法》对这三个人展开调查是合法的。换句话说，只要使用了在美国有服务器的电子邮箱，美国司法部就可以摧毁一个企业，制裁他的高层管理者和雇员。这个案例是不是有些荒谬？事实上，这样匪夷所思的大公司受罚事件在最近的几十年间屡屡发生。

在这一方面，美国的盟友可是吃尽了苦头——2014年7月，法国巴黎银行由于为苏丹、伊朗和古巴等国处理过数十亿美元的交易而被美国处以90亿美元的天价罚款，并被禁止从事部分美元交易结算业务一年。实际上，这些交易是被国际机构准许的！

眼下，瑞典的爱立信又成“猎物”。瑞典网络设备巨头爱立信（Ericsson）同意向美国监管机构支付超过10亿美元的罚款。此前，爱立信承认在17年内向多个国家的政府官员行贿。

作为和解协议的一部分，爱立信与美国司法部（DOJ）签订了为期三年的协议，以解决有关违反美国司法部《反海外腐败法》中对反贿赂、账簿和记录以及内部控制等条款的指控。“在这份协议中，美国司法部同意推迟任何刑事指控，并在三年后撤销这些指控，以换取爱立信支付近5.21亿美元的罚款。

顺我者昌，逆我者亡。漫画/ 崔泓

因为水门事件，美国国会于1977年12月通过了《反海外腐败法》，首开域外长臂管辖的立法纪录。不过，因遭到许多国家特别是盟友的反对，该法初期作用并不大。直到克林顿上台执政后，美国又通过了《达马托法》和《赫尔姆斯-伯顿法》。这些美国法律、政治和经济界精英精心设计和谋划的法律文本，成了今天美国政府实施长臂管辖的重要载体和工具。

这些立法的主要目的，就是禁止美国企业与美国敌对国的任何贸易往来，通过对目标公司的财务的沉重打击，削弱这些公司的实力，使他们在美国竞争对手可能的收购面前变得更脆弱。这些法律制定之后，通过世界银行、国际货币基金组织、经济合作与发展组织等国际组织推向全球，由此将美国国内法变成了国际法。执行这些法律的司法体系包含美国司法部、美国财政部海外资产控制办公室、美国证券交易委员会、纽约金融服务署等美国监管机构。自此，世界范围内因违反这些法律而被定罪的国家和地区激增，包括加拿大、欧洲、日本等美国的盟友，美国施展长臂管辖越来越轻车熟路，越来越肆无忌惮。

“夺命组合拳”

美国司法部拥有了“长臂管辖”这个无懈可击的搜刮金钱的“武器”，使他可以调查任何有财务贪腐方面问题的外国企业，只要有一个模棱两可的罪名，就可以名正言顺地查阅企业母公司的所有加密账目，借以得知其子公司的经营状况。这些被美国司法部门盯上的企业，不得不长年累月且小心翼翼地按照美国要求提供资料，至于美国司法部门手中到底掌握了多少实锤，被调查企业往往无从得知。更多时候，被调查企业为了避免被美国吊销市场准入证和封锁上游产业链，不得不忍气吞声，息事宁人。当然，前提是签订有罪协议和解书。

美国司法部海外反腐调查案件中，只有30%的涉及外国（非美国）公司，但是这些公司贡献了67%的罚款总额。

今年年初出版的《美国陷阱》一书，阿尔斯通前高管皮耶鲁齐以亲身经历揭露了阿尔斯通被美国企业“强制”收购过程，也展现了美国如何利用“长臂管辖”、《反海外腐败法》等司法武器打击美国企业商业竞争对手的内幕。

2013年4月14日，美国纽约肯尼迪国际机场，法国阿尔斯通集团锅炉部全球负责人弗雷德里克·皮耶鲁齐，刚下飞机就被美国联邦调查局探员逮捕。之后，美国司法部指控皮耶鲁齐涉嫌商业贿赂，并对阿尔斯通处以7.72亿美元罚款。阿尔斯通的电力业务，最终被行业内的主要竞争对手——美国通用电气公司收购。阿尔斯通这家曾经横跨全球电力能源与轨道交通行业的商业巨头，因此被美国人“肢解”。而皮耶鲁齐直到2018年9月才走出监狱，恢复自由。

皮耶鲁齐在书中透露，截至2014年，美国司法部海外反腐调查案件中，只有30%的涉及外国（非美国）公司，但是这些公司贡献了67%的罚款总额。而罚款超过1亿美元的26个案例中，21个是外资公司，包括西门子（8亿美元）、道达尔（3.98亿美元）和戴姆勒（1.85亿美元）这样的欧洲巨型企业。

相反，美国司法部从没有在美国石油企业，比如美孚这样的巨头，或者国防企业，比如通用动力等这样的巨鳄身上挑出任何毛病。按照皮耶鲁齐的说法，这些领域和阿尔斯通所在的装备行业一样，都充斥着海外交易利用中间人行贿的潜规则，美国公司真能免俗？

阿里·拉伊迪则在《隐秘战争：美国长臂管辖如何成为经济战的新武器》一书中，透露了更多涉及美国长臂管辖的重要案例，呈现的事实也更令人震撼。

2008年美国的次贷危机引发了全球性金融危机，但为次贷危机埋单的却不是华尔街那些贪婪的金融巨头，而是全世界：从2009年到2017年，美国监管机构从包括欧洲银行在内的主要国际银行手中拿走了1900亿美元。在世界贸易全球化和跨国公司的加速推进过程中，长臂管辖这种更为隐秘的“武器”已成美国运用国内法、行政法等一系列特殊法律行为的重要“砝码”，在看似规则的较量背后充分暴露了美国长臂管辖、域外执法和“双重标准”。

1997年4月，西班牙商人哈维尔·费雷罗因涉嫌“与敌国进行贸易”，在迈阿密被逮捕，美国的指控理由是“……向古巴贩卖尿布、蔬菜罐头、番茄酱……违反了《赫尔姆斯-伯顿法》”。这位商人最后乖乖认罪，同时还供出了所在公司的一名高管，作为回报，美国检方放弃指控他涉嫌洗钱，哈维尔的刑期也从18个月降到了16个月。

2019年10月30日，美国波音公司首席执行官丹尼斯· 米伦伯格在华盛顿出席听证会，遭指生产“ 飞着的棺材”，一直忽视波音737MAX存在的技术缺陷。

美国政府的这些指控是很有威慑力的，这是在向所有不肯屈服的企业商家发出警告，要么别跟古巴做生意，要么就乖乖地接受美国制裁。不过有个例外，美国政府在赶走所有外国企业的同时，却批准美国电话电报公司在古巴开展业务，该公司每年都从古巴运营商处坐收百万美元的盈利。

这位商人的经历，在以后的若干年间，一直被美国司法部门熟练运用。他们的惯用伎俩就是选择一开始就和嫌疑犯做交易，或者发展他们在被调查企业内部做卧底，搜集更多证据，钓大鱼。美国证券交易委员会甚至于2011年启动了一个鼓励告密者揭露其公司非法交易的项目。告密者可以获得高达10%-30%的罚款总额作为酬勞。这实在是一个具有超级诱惑力的项目，仅仅在2011年到2016年间，就有34位告密者获得了总计1.11亿美元的报酬，“而且不排除这些线人通过其他方式获得另外的酬劳，譬如让情报部门或者美国警方在国际事务中为其提供方便”。

皮耶鲁齐的遭遇就是其中的代表之一。FBI第一次抓捕皮耶鲁齐的谈话就是希望发展他做卧底。阿尔斯通就有一名被美国司法部“策反”的卧底安插在公司核心部门，成为与调查人员全方位合作的眼线。可惜，皮耶鲁齐对此根本不了解。反而一路硬扛，走上应诉的道路，最后不得不成为长臂管辖下的又一个牺牲品——尽管自己只是按章办事，没有中饱私囊，却不得不选择认轻罪，并因为审判所在地美国康涅狄格州从未审理过海外腐败案件，法官希望树立一个典型而被“重判”了30个月监禁。

拉伊迪在书中透露，从整个欧洲范围看，已有超过200亿欧元的企业罚款落入了美国政府的账户。需要说明的是，那些遭受美国“夺命组合拳”打击的企业许多已“无力重整河山、东山再起，他们别无选择，只能被竞争者收购”。事实上，一些与美国科技尖端企业关联紧密，或在美国拥有大量业务的企业因为美国的长臂管辖几乎瞬间陷入“休克”，除被迫接受昂贵的和解代价外，根本没有讨价还价的余地。

精准打击

事实上，美国一直以反腐败的名义，使用各种手段监视欧洲企业。这些大企业面对经验丰富的美国信息猎手，纷纷败下阵来，美国的跨国企业则顺势拿下一个又一个大合同。

法国的公司就因此被抢过好几单生意。巴西的“亚马孙热带雨林”合同是关于在亚马孙部分区域建立电子监控系统。1994年，在法国的汤姆逊半导体公司即将与巴西政府签署合同之际，美国国家安全局决定对其实施监听。巴西媒体迅速响应，大肆宣扬法方的行贿企图。法国因此被迫退出价值14亿美元的巴西市场，而合同最终落入美国雷神公司囊中。

2002年7月，中国台湾地区的“中华航空公司”宣布，将选择一家欧洲供应商以更新其民用机队。因为空中客车在技术和财务势力方面更加出众，所以美国的波音公司在这场商业战的第一回合就出局了。

但波音公司并未放弃，动用一切可以动用的力量，华盛顿的政客和智库纷纷行动起来，向其他国家和地区传递一个简明而有力的信号：选择波音公司，就等于获得了美国的保护，而选择空中客车，则意味着失去美国的军事和政治支持。毫无悬念地，中华航空公司改变了决定。

特朗普上台之后，更是把这种极限施压技巧用到了极致，他们直接向各国元首或者政府首脑施压，要求他们支持美国企业。2018年9月，伊拉克政府有一份标的额达150亿美元的巨额合同。当时最受青睐的是德国西门子公司。但是特朗普政府毫不犹豫地向伊拉克政府施压，要求其拒绝德国的报价，将订单留给美国通用电气公司。美国方面居然宣称这个要求是“代表2003年以来在伊拉克牺牲的7000名美国士兵提出的”！

眼下，德国更加生气。因为美国的长臂管辖再次落到了德国头上。

按照特朗普2019年12月20日签署的国防法案，任何继续建设“北溪2号”天然气管道的欧洲公司和个人，将都面临美国的制裁。他们的美国签证可能被撤销，他们在美国的财产，将会被冻结。

但对德国来说，“北溪2号”又至关重要。这条连接俄罗斯和德国的天然气管道，建成后每年可从俄输气550亿立方米，满足欧洲10%的天然气需求，事关俄罗斯的经济利益和欧洲的能源安全。

页岩气革命后，美国正雄心勃勃向欧洲推销天然气，现在德国和俄罗斯暗通款曲，美国岂能善罢甘休。在美国的大棒压力下，“北溪2号”项目主要承建商的瑞士-荷兰公司Allseas，已不得不宣布暂停管道铺设工作。

怎么办？之前作为经济强国的德国并不想激怒美国，只想着不能让美国将德国企业列入实体名单（受到特别出口许可证的约束）以及特别指定国民（被冻结资产并禁止交易）名单，现在，考验德国人智慧的时刻到了。其实逃脱美国制裁的方法也不算困难，那就是去美元化。

欧洲企业因美元制裁暂停与俄罗斯的“北流-2”天然气管道项目。

可以毫不夸张地说，从美国的安全部门、情报部门暗中监视市场，搜集并分析情报后，再将其提供给司法部门实施精准打击，再到华盛顿智库乃至特朗普政府亲自出马，极限施压，20多年来，美国政府直接干预市场竞争的情形一再发生：沙特阿拉伯、印度尼西亚、突尼斯、阿拉伯联合酋长国、黎巴嫩、以色列、秘鲁等国家和中国台湾地区，每次美国公司都能打败竞争对手占领市场，其手下败将包括法国、英国、荷兰、丹麦……

据拉伊迪分析，美国的长臂管辖已成为其经济制裁、金融制裁和发动贸易战的重要武器，经过数十年的发展已日臻成熟，打击的手段、法律和情报监控等形成了固有模式，对竞争对手随时可采取非市场行为来管制，将国内法应用到国际贸易、跨国公司和全球化市场。美国将自己的惩罚性立法铺设到全世界，打着惩罚践踏人权或支持恐怖主义的国家或组织的幌子，实际却在保护美国的经济利益。

从法理上說，这种“长臂管辖权”的本质是绕过正常的国际司法协助途径，威胁别国的司法主权，体现的是一种赤裸裸的霸权行径。欧盟、加拿大都曾尝试用国内立法等方法加以反制，但因美国长臂管辖权的后盾是其强大的金融和经济实力，牢牢控制着许多企业上游生产链，各国均缺乏有效的应对手段。欧盟曾有意祭出阻断法案，但欧盟内部难以协调一致，这又使美国得以威逼利诱、各个击破。

美国的长臂管辖，折射出的是当今国际经济秩序的严重失衡。如何让我们身处的这个世界成为公正公平的命运共同体，这或是人类未来最应努力探索的未竟之问。