浅析美国《阿尔忒弥斯协定》中的“安全区”

李晋阳（国防科技大学文理学院）

2017 年10 月，美国国家航空航天局（NASA）正式宣布将实施“阿尔忒弥斯”计划，以期加快完成载人登月任务并实现对月球的长期可持续探索。该计划的目标是在2024 年前将美国航天员送上月球，并在2028 年前在月球表面建立一个永久基地，为登陆火星和更深层次的深空探测任务奠定基础。2020 年5 月，美国公布月球探索国际协议的基本原则《阿尔忒弥斯协定》(ARTEMIS ACCORDS)，希望通过双边协议的方式，与缔约国之间确定一套共同的原则来管理深空探索和外空资源开发。《阿尔忒弥斯协定》中倡议NASA 和缔约国可在开展活动的场所划分“安全区”，以防在附近运行的竞争对手干扰破坏，此举引发了关于天体主权的争议。

1 美国提出划分“安全区”的法律政策依据

回溯美国推进太空资源活动相关法律政策建设历程，以及国际范围内相关法律政策，可以找到美国划分“安全区”的法律政策依据。

2015 年11 月，美国总统奥巴马签署通过《美国商业太空发射竞争法案》，其第四部分《2015 年外空资源探索与利用法》中规定：参与到小行星资源或太空资源的获取活动中的美国公民应该被授予包括占有、拥有、运输、使用和售卖该资源的权利[1]。2017年12 月，美国国家太空委员会执行秘书长斯科特·佩斯（Scott Pace）表示，《关于各国探索和利用外层空间包括月球与其他天体活动所应遵守原则的条约》(以下简称《外空条约》)没有赋予太空“全球公地”的法律地位，美国政府和私人可以谋求天体的主权[2]。2020 年4 月，美国总统特朗普签署《关于鼓励国际社会支持空间资源回收和利用的行政命令》[3]，该总统令规定美国公民有权在符合适用法律的情况下从事外层空间资源的商业勘探、回收和利用，并提出外层空间不是全球公域，驳斥《指导各国在月球和其他天体上活动的协定》（以下简称《月球协定》）中的相关原则。可以看出，美国通过国内法律政策的层层铺垫，意在降低太空资源获取的门槛，以便扶植商业航天发展，来谋求太空权益。

当国内政策法规被接受和执行后，美国一边加快推进载人登月的“阿尔忒弥斯”计划，一边适时提出《阿尔忒弥斯协定》（以下简称《协定》）。这是美国将国内太空法案向国际推广的尝试，表明美国试图为其主导下的探月活动明确国际法律基本原则和规则框架，进而影响和推动国际社会就太空资源活动的合法性达成共识。这一推广模式遵循着美国“法律政策—公私合作—国际推广”的太空全球治理路径[4]。

从国际范围来看，《协定》并非是规定“安全区”的首个文件。2016 年，海牙外空资源治理工作组起草的《外空资源活动国际框架发展要素(草案)》（以下简称《草案》）中第11 条规定：顾及《外空条约》第二条规定的不得据为己有原则，国际框架应允许为外空资源活动负责的国家和国际组织围绕确定的外空资源活动区域，建立安全区或采取其他带有区域性的安全措施，以上举措对于确保安全并避免对该外空资源活动产生有害干扰应是必要的。但是相比《协定》，《草案》更注重均衡对后来者（非设立安全区一方）利益的保护，“这类安全措施不应妨碍国际法赋予其他运营者的人员、运载器和设备自由进入外空任何区域的权利之行使”[5]。但目前《协定》中没有均衡后来者利益的相关规定。这可能表示美国及其缔约国将默认采取“先到先得”的原则划分“安全区”，建立月球永久基地。

2 美国提出划分“安全区”的核心内容

《协定》主要包括以下10 条原则：①和平发展；②公开透明；③互操作性；④紧急援助；⑤空间物体的登记；⑥科学数据的发布；⑦保护遗产；⑧太空资源；⑨避免活动的相互冲突；⑩轨道碎片和航天器处置[6]。

《协定》中第7 条、第8 条和第9 条为美国及其缔约国在月球探测和月球矿产开发过程中提供一系列准则，主要可概括为三大核心内容：

1）所有缔约国应在月球、火星、小行星等太空资源的开采与利用问题上保持一致，即认可太空资源的开采与利用；

2）呼吁在NASA 及其缔约国开展活动的场所周围建立“安全区”，以防在附近运行的竞争对手干扰破坏；

3）赋予私营公司对月球矿产资源的所有权。

3 美国提出划分“安全区”的意图分析

随着全球新一轮探月热潮的来临，世界主要航天大国纷纷提出探月计划。与此同时，深空探测领域的国际规则还有待协商、制定。美国坚持奉行“美国优先、美国领导、美国领先”的太空基本战略和定位，通过发布《协定》与缔约国结成“探月同盟”，争夺月球优先开发权。具体来说，美国倡导划分“安全区”主要是出于以下考量：

1）抢夺珍稀的月球和太空资源。月球上的矿产资源丰富，但是分布不均匀。陨石坑及其边缘的环形山脉地理位置最佳，资源最丰富，同时铁、钛等重要金属资源则储藏在月球上几个不同区域[7]。美国倡导划分“安全区”，直接目的是抢占珍稀月球资源，保证探索和开采不受他国干扰。

2）大力扶植商业航天发展，驱动本国太空军、民、商深度融合，谋求广泛的太空利益。美国商业航天起步早、发展快、效益好，长期为军用航天和民用航天提供重要的经济、科技和安全支撑[8]。美国倡导在月球划分“安全区”，鼓励私人太空采矿，呼吁共享资源和共用信息，推动竞争，将提高商业航天公司开展深空探索的积极性，加快拓展军、民、商用市场，促进太空经济的蓬勃发展。

3）打造深空探测联盟，促使未来的深空探测活动以美国及其盟友为中心。深空探测活动具有任务复杂、技术前沿、花费巨大等特点，只有各国团结协作，才能实现效益最大化。美国目前在《协定》中通过“安全、和平与发展”的目标期许淡化其在国际事务中奉行“退群主义”和单边主义产生的不良影响[9]。通过倡导划分“安全区”获取太空利益来吸纳伙伴，从而获得经济、技术、人才等方面的支持。可以说，《协定》是具有政治、经济、科技等多重涵义的双边协议，将为打造以美国为核心的深空探测联盟提供制度保障。

4）增强美国在太空国际规则制定中的话语权，为建立以美国为主导的深空探测新秩序奠定基础。“各国针对国际话语权而展开的竞争，实质上是在国际规则制定中的话语权竞争”[10]。对此，美国决定先发制人，高举合作大旗，力图使《协定》成为具有广泛国际共识的太空规则。对于太空采矿这样一个具有全局性影响、但相关国际规则尚不成熟的重点领域，美国倡导划分“安全区”，企图把握先机，以此作为太空国际规则话语权制定的着力点。

4 美国提出划分“安全区”存在的问题分析

截至目前，NASA 已与英国、加拿大、澳大利亚、意大利、日本、卢森堡和阿联酋等7 国的航天机构签署了《协定》[11]，与14 家美国公司建立了伙伴关系，为其登月计划开发新技术。然而，倡议划分“安全区”存在以下几个问题：

1）《协定》中关于划分“安全区”的倡议与现存国际太空规则之间的关系难以准确界定。虽然太空及其资源的法律属性现阶段还有待确定，但“太空是全球公域”[12]，“太空权力的实质是全球进入和全球存在”[13]的论断已形成广泛国际共识。《外空条约》规定：各国不得通过主权要求、使用或占领等方法以及其他任何措施，把包括月球和其他天体在内的外层空间据为己有。而《协定》中倡导划分“安全区”，赋予私营公司对月球矿产资源的所有权与《外空条约》以及“太空是全球公域”等论断相悖。此外，《协定》还绕过了《月球协定》，否认了“禁止在没有其他国家的批准或基于人类共同遗产的原则造福其他国家的情况下的所有的对天体的探索和活动”的规定。《协定》与现存国际太空规则的关系将引起争议。

2）《协定》通过划分“安全区”以谋求月球等天体的主权，可能导致和平与合作的探索方式遭到破坏，或将成为新的国际冲突根源。《协定》的签订和“安全区”的划分可能会导致缔约国内部、缔约国与非缔约国之间的激烈竞争，和平利用太空的美好愿景或许只能成为《协定》吸纳盟友的一种手段。《协定》中并未声明“安全区不得据为己有”等原则，也无磋商机制和解决争端的路径。届时难以平衡先来者与后来者的权益问题，和平与合作的外空探索方式或将因利益争夺而走向冲突。

3）《协定》未经标准条约制定过程，属于一国单方面制定的登月行动准则和框架。各国在外层空间的探索实践证明：对于深空探索这种重要议题，制定一个国际社会普遍严格遵守、维护外空安全为核心目标的国际规则的重要性正在不断凸显[14]。目前只有在月球开采利益上与美国“志同道合”的国家才拥有磋商、签署《协定》的资格，这种单方面授权对月球资源的探测与开发的行为，实则强调美国的主导和支配地位。《协定》并未经过必要的国际社会参与和讨论，尤其缺乏在联合国框架内的讨论，未经国际组织框架内外的实质性谈判，难以在最大范围内凝聚各方共识，无法在全球范围内奠定坚实的法律基础。