中国特色国家治理模式及其适应性效率探析

摘 要：国家治理模式是国家基本治理制度的整体浓缩与外在表征。中国的国家治理模式不同于西方，是具有中国特色的国家治理模式。它植根于历史悠久的国家治理文明，吸收马克思主义理论精髓，历经新民主主义革命和社会主义建设实践的锤炼，具有“利益超越型执政党”“追求民意最大公约数的人民民主”“基于信任的有为政府”和“一元为主、多元合作的治理架构”等特征。中国特色国家治理模式满足长期制度变迁的适应性效率要求，具备适应性效率的组织与制度基础，具有强大效能和持久生命力，应当坚持并在改革中不断发展。

关键词：国家治理;国家治理模式;中国特色国家治理模式;适应性效率

中图分类号：D035     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2020）01-0055-07

国家治理是人类进入文明时代的重要标志，为世界各国普遍所有，但因历史传统、具体国情和治理实践的不同，在国家间呈现出显著模式差异。国家治理模式是国家基本治理制度的整体浓缩与外在表征。以西方发达国家为代表的国家治理模式，秉承“多元中心、分权竞争、民主共治”理念，以“善治”为旗帜，在世界范围内广泛传播。与之相比，坚持“一元为主、多元合作、有为政府”的中国国家治理模式却独具特色，改革开放40多年来，实现了国家的政治稳定、经济发展、社会安定、减贫有效、生态改善，取得的治理成效世人瞩目。党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”党的十九大报告又将国家治理体系与治理能力现代化明确载入习近平新时代中国特色社会主义思想。2019年10月31日，党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出“中国特色社会主义制度和国家治理体系”范畴，以自信的姿态，总结了中国特色国家制度和治理体系存在的显著优势，并为“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”设定“三步走”总体目标，明确了战略重点，规划了具体路径。国家治理在我国已经上升为国家战略，在此背景下，总结我国国家治理经验，形成国家治理理论，解析国家治理模式，就成为当前学术界的重要课题。从目前的研究情况来看，国家治理研究已经成为政治学和公共管理学科的热点，然而关于中国特色国家治理模式的共识性结论还未形成。本文聚焦中国特色国家治理模式研究，采用以经济学为主的跨学科视角，主要围绕中国国家治理模式“为什么有特色”“有什么特色”以及“特色模式是否有效”三个话题展开，通过总结中国特色国家治理模式的形成机理，分析其主要特征，基于“适应性效率”标准，探究中国特色国家治理模式有效的制度与组织基础，为实现国家治理体系与治理能力现代化提供政策启示。

一、中国国家治理模式特色的成因

在世界范围内，中国国家治理模式显著异于西方，主要源于该模式建立在自己独特的历史、理论与实践基础之上。中国国家治理模式是中华民族几千年来治国理政智慧的结晶，是马克思主义中国化的重要成果，是新民主主义革命、社会主义建设实践的产物。

（一）历史基础：中国国家治理模式植根于历史悠久的国家治理文明

世上不存在无源之水、无本之木，中国的国家治理模式深深扎根于几千年的国家治理文明之上。作为世界上唯一的文明未曾中断过的文明古国，我国在国家治理领域积累了极其丰富的经验，形成了具有中国特色的治理传统。

第一，“大一统”的治国理念。“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。秦朝，以集权官僚体制为核心的政治“大一统”真正得以建立。西汉更是实现了政治、经济、文化的“大一统”。“百代皆行秦政制”，“大一统”理念已经深刻融入中国国家治理文明的基因中。

第二，民本的治国思想。民本思想是中国传统文化的重要组成部分，《尚书》有云：“民惟邦本，本固邦宁”;《孟子》提出：“民为贵、社稷次之、君为轻”;《荀子》打了个形象的比喻：“君者，舟也;庶人者，水也。水则载舟，水则覆舟”。民本思想在中国历朝历代均被继承并不断发展。诚然，民本思想具有时代性、阶级性。传统的民本思想本质上是为少数统治者利益服务的，但从技术层面讲，哪个朝代真正将其贯彻到国家治理中，哪个朝代就能实现国家的繁荣与政权的稳定;相反，如果只是将其流于口头，甚至走向其反面，这样的朝代必然不可持续。随着新中国成立、人民当家作主时代到来，我国历史上的民本治国思想从国家治理手段第一次真正上升为国家治理目的，在中华文明史上焕发出了新的生机与活力。

第三，变法维新的传统。中国王朝兴替的历史，几乎就是一部维新变法的成败史。变法成，王朝中兴;变法败，王朝覆灭。从春秋时代至清，中国历史上的重大变法和改革层出不穷，管仲变法、商鞅变法、王安石变法、张居正改革、戊戌变法等皆被彪炳史册。任何一个国家、一个政府，在治国理政中不可避免地会遇到难题和挑战，只有敢于对制度进行大刀阔斧的改革，才能实现“穷则变、变则通、通则久”的治国目标。

（二）理论基础：吸收马克思主义的理论精髓

第一，辩证唯物主义与历史唯物主义思想。根据马克思的辩证法与唯物史观，生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的矛盾是推动人类社会形态演进的根本动力。生产关系适应生产力发展需要、上层建筑适应经济基础需要，人类社会才能保持秩序稳定，物质财富创造能力才能够得到有效释放;相反，矛盾激化，生产力遭到破坏，社会秩序终将陷入混乱。解决问题的根本之道在于对上层建筑进行调整以适应经济基础，对生产关系进行调整以适应生产力，一言以蔽之，以改革促發展。

第二，“以劳动者为中心”的思想。马克思是劳动价值论的坚强捍卫者，认为劳动是商品价值的唯一源泉，劳动者是创造人类历史、推动人类社会进步的主要社会力量，因此应该建立以劳动者阶级为领导的国家政权，为实现绝大多数人利益而服务，为解放全人类而奋斗。正如《共产党宣言》所言：“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”该思想回答了社会发展归根结底是“为了谁”的问题，同时也阐明了推动社会进步要“依靠谁”。中国是社会主义国家，坚持社会主义制度，“以劳动者为中心”始终是社会主义革命与建设事业的“初心”。

第三，无产阶级专政思想。《共产党宣言》指出，为了实现共产主义目标，无产阶级首先需要通过暴力，推翻资产阶级统治，建立无产阶级专政，再依靠政权的力量逐步调整生产关系，向着消灭私有制、消除阶级对立迈进，进一步解放和发展生产力。无产阶级专政是实现全人类解放的手段，也是无产阶级革命和建设的必经阶段，它为我们规定了政权性质，也给出了无产阶级专政国家需要采取的政策措施。

（三）实践基础：在新民主主义革命和社会主义建设实践中不断总结经验

第一，坚持一切从实际出发。马克思主义经典理论为世界各国的工人运动和无产阶级革命指明了方向，却没有给每个国家划定清晰的路线图。各国国情千差万别，无产阶级革命的任务各不相同。我国脱胎于半殖民地半封建社会，未曾经历资本主义的充分发展，资产阶级民主革命具有不彻底性，推翻“三座大山”的历史重任落在了无产阶级的肩膀上。中国共产党从这一国情出发，领导中国人民开展新民主主义革命，建立新中国，走出了一条中国特色的民主革命道路。进入社会主义阶段后，我国按照“苏联模式”开展社会主义建设，在取得一定成就的同时，也越来越多地暴露出生产关系与生产力不相适应的问题。1978年十一届三中全会开启的改革开放，是符合中国国情的战略决策，以此为基础，形成了中国特色社会主义理论，指导中国特色社会主义事业走上了正确的轨道。

第二，坚持党的集中统一领导。中国共产党从建党时的50多名党员发展到现在的9000万党员，从被屠杀、被清剿发展到武装夺取政权;新中国，从成立时的“一穷二白”到成为全球第二大经济体，从被排斥、被围堵到重回国际舞台的中央，事业成功的不二法宝，是坚持和贯彻了党的集中统一领导。这套个人服从组织、地方服从中央的领导体制，做到了全党上下一盘棋，保证了中央决策部署的高效执行，是党的生命力、战斗力的重要源泉。正如党的十九大报告和十九届四中全会公报所述：党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。

第三，坚持问题导向，勇于自我革新。从五四运动至今，中国历史已经走过百年。整体上看，中华民族在中国共产党的领导下，走上了一条光明的复兴之路。前途光明，道路却曲折。在新民主主义革命和社会主义建设历程中，我们也曾对现实国情和社会主要矛盾产生过错误认识，在路线、方针、政策上走过弯路。出现问题并不可怕，关键在于认识问题并及时化解。在革命与建设的危急关头，中国共产党人总能拨乱反正，通过革新自我，把革命和建设事业重新拉回到正确的轨道上来。

二、中国国家治理模式的特色

（一）利益超越型执政党

如果要问中国最具特色的治理制度是什么？那答案必然是“坚持中国共产党的领导”。中国共产党的领导之所以特殊，是因为中国共产党是一个利益超越型执政党。

现代国家普遍实行政党政治，在西方国家，政党作为阶级、阶层或利益集团的代表，以“精英民主”形式参与国家治理，在相互竞争中分享国家治理权限。从根本上讲，西方国家政党都有其狭隘利益，上台后的政策具有自利属性，服务于特殊利益集团。为了获取执政地位，政党间经常恶性竞争、彼此倾轧，“否决政治”成为普遍的政治生态。定期选举带来的频繁政党轮替，破坏了国家政策的连续性与稳定性，致使其难以推出并执行国家长期发展规划。在中国，共产党是唯一的合法执政党，作为工人阶级先锋队，代表着全国广大人民的根本利益，是超越狭隘利益的政党。“立党为公、执政为民”，中国共产党具有超越性政治定位，党的治国理政以实现人民整体利益、国家长远利益为目标，可以最大限度地规避利益集团对政府政策的影响，消除特殊利益群体对社会发展的阻碍。

（二）“追求民意最大公约数”的人民民主

民主本质上是大众的统治，但大众如何实现统治却是一个待解的难题。世界各国都从本国国情出发，探索、设计各种民主程序，旨在实现民主治理结果。从西方民主的具体形式看，“一人一票”式的直接民主弊端明显：其运行成本高昂，特别不适于大国治理;易于受到资本的操控，从民主异化为“钱主”;选举以票取胜，存在“多数人的暴政”问题。作为间接民主的重要形式，麦迪逊式民主以利益集团竞争为基础，容易导致利益集团掌控国家政治经济秩序，遏制国家政治经济活力，与民主的初衷相背离。西方民主以一方压倒另一方为特征，而中国的民主重在寻求合作共赢，追求民意的最大公约数即是其外在表现。在中国，利益超越型执政党的存在，为实现真正的人民民主治理提供了必要条件。中国共产党代表全国人民的整体利益，能够在“利益共同体”的制度氛围中，收集、整合社会各阶层的利益诉求，站在国家发展和民族复兴的高度，以民意的最大公约数为标尺，做出符合人民整体利益最大化的决策，从根本上实现民主治理。

（三）基于信任的有为政府

在欧美国家，基于对政府的不信任，自由主义思想提倡“有限政府”理念，主张用立法将政府的活动空间压缩在特定范围，避免政府对市场、对市民社会产生过度干扰。与西方提倡的“有限政府”相比，我国政府是基于人民信任而建立的，是在革命战争时期，人民用人心、用行动支持建立起来的。取得人民信任并被托付政权的政府，拥有更为广阔的施政空间，能够更好地发挥国家治理作用。在处理政府与市场、与社会的关系中，我国政府表现得更为积极主动，通过规制和引导市场发育，对经济发展、社会稳定具有强大的控制力和影响力，“扶助之手”的作用得到有效发挥。

有为政府并不等于政府权力毫无节制，坚持“全面依法治国”即是对权力进行有效监督的基本制度保障，为实现高质量的国家治理提供了重要条件。同时，政府的治理权归根结底源于人民的信任与委托，政府要受信托责任的严格约束。“人心是最大的政治”，历史经验表明，一个政府如果丧失了民众的信任，失去治理权就不可避免。“人民政府”的基本职责是为人民服务，信托责任在社会主义中国比以往任何时代都表现得更为重大。

（四）一元为主、多元合作的治理架构

西方国家治理模式的最主要特征是“多元中心與分权竞争”，试图通过竞争机制与民主共治实现国家治理目标。该模式建立在西方政治、经济、文化基础之上，取得了历史成就，本身也存在机制障碍。与欧美发达国家治理强调“多元竞争”不同，我国的治理模式讲究“一元为主、多元合作”。一元为主，指的是执政党及其领导下的政府在国家治理中处于绝对主导地位，治理权力相对集中。多元合作意味着党和政府需要倾听来自民主党派和其他社会团体的声音，为国家治理发挥辅助与监督作用。一元为主是国家制度与政府政策保持稳定的基础，有利于形成治理主体的代际合力，实现国家的长期可持续发展。一元为主还能够充分发挥决策高效的优势，避免多元竞争可能产生的拖沓甚至议而不决，而多元合作则对于保证决策的科学性发挥起到重要作用。

三、中国特色国家治理模式有效性探析

（一）国家治理模式效能的评价标准——适应性效率

1.适应性效率的内涵。适应性效率是新制度经济学在研究长期经济增长过程中提出的重要概念，指支持长期经济增长的制度结构如何适应经济的变动而调整，换句话说，即制度规则、制度结构对经济随时间演进的方式的适应性。适应性效率具有显著的演化论色彩，是衡量制度、规则“生命力”的重要标尺。适应性效率“关注社会对获取知识与学问、引发创新、从事各种冒险的创造性活动以及解决随时间的推移而产生的社会问题与瓶颈的意愿”。适应性效率的本质是优胜劣汰、适者生存。制度变迁若能够适应社会环境的改变，制度得以留存并发挥其激励效应，制度优势会得以彰显;相反，制度变迁若无法适应社会环境的改变，则制度会变得僵化甚至消亡，成为制度失败的案例。

2.适应性效率的适用性。适应性效率源于制度经济研究，适用于一切制度、规则的有效性评价。国家治理是国家使用正式与非正式制度、规则来处理国家公共事务，国家治理模式的效能最终要取决于各项治理制度、治理规则的适应性高低。

评价治理制度、规则的效能，传统经济学中的效率概念是无能为力的。新古典经济学中的帕累托效率是一种配置性效率，用来衡量在既定约束下的稀缺资源配置是否达到了最优化状态。配置性效率本身属于静态概念，只能评价特定时点的资源配置的特定状态，如果要考察长期动态效率，则需要求助于适应性效率。适应性效率聚焦于长期发生的制度演化，以及制度演化所反映的制度灵活性与制度有效性。從两种效率的作用来看，具有帕累托效率的资源配置，只能保证短期内的最优经济产出;而具有适应性效率的制度、规则却能帮助实现经济的长期增长和国家的长治久安。

3.国家治理模式具有适应性效率的要求。国家治理模式是由国家治理主体、治理客体和治理规则构成的治理系统。国家治理模式具有适应性效率至少需要满足以下三方面要求：

第一，治理主体具有持续学习与创新能力。治理主体是治理模式中最主动、最活跃的因素。随着社会政治经济环境发生变化，治理规则也需要做出适应性调整。治理主体需要识别这一变化，并相应调整组织行为，以修订原有的治理规则。识别是适应的前提，而识别主要取决于治理主体的学习能力。唯有成为学习型组织，对新知识秉持开放态度，适时更新观念与认知，才能为治理规则创新提供支持。治理主体的创新能力是制度保持适应性的关键因素，在掌握最新知识的条件下，治理主体还需要发扬“企业家精神”，追求改革红利，具备推动制度革新的内在动力。

第二，治理规则体系具有内生协调性。国家治理的各类制度、规则并非平行存在、独立运行，而是彼此联系、相互作用，共同构成一个有机整体。经过长期的制度演化，内嵌于国家治理模式的各类制度之间已经形成某种互补关系。“牵一发而动全身”，任何治理制度的改变都需要得到配套规则的支持性反馈，而不是抵制和掣肘。治理体系内部规则之间的相互协调程度，决定了治理规则适应性调整的难易，甚至决定着规则调整的成败。

第三，治理规则转换具有有效性。治理规则转换的有效性指的是规则变迁的速度和效率。国家治理规则以正式规则为主，正式规则的转变需要走政治程序，经历公共选择。然而，政治市场具有不完全性，政治交易难以实现帕累托最优;公共选择存在机制障碍，投票程序也无法保证得到有效结果;再加上既得利益集团的阻挠，正式规则转换必然受到高额转换成本约束。因此，为了适应环境变化而发生治理规则转换绝非易事，降低正式规则的转换成本是提高治理规则转换有效性的关键。

（二）中国国家治理模式具有适应性效率的制度与组织基础

1.民主集中制与科学决策。国家治理有效，即在适当时机推出适当的治理规则创新，要求治理主体的政治决策具有高度科学性，而政治决策的科学性同治理主体的组织制度与决策程序密切相关。民主集中制是中国共产党的基本组织原则，它坚持在民主基础上集中与在集中指导下的民主相结合，追求民主决策与集中决策的有机统一。西方民主制度是以量取胜的决策制度，其隐含的前提是多数人的选择方案优于少数人的选择方案。然而，这一前提的成立是存在问题的。决策的科学性既要考虑支持意见的数量，同时也要考虑支持意见的质量。古代中国有“贤均从众”的思想，即哪一人更贤明，就采纳哪一人的意见;若双方差不多贤明，再取决于多数。这属于重质不重量、择善而从之的决策制度。民主集中制是以上两种决策制度的综合，一方面，通过民主程序，最大限度汇集民众的意愿;另一方面，通过集中程序，表达治理精英的意见。民主与集中相结合，为治理规则转换的科学性提供了组织与制度保障。

2.高效的执行系统与高效的纠错机制。中国是单一制国家，只有一个中央政府，位于权力系统金字塔的顶端;地方政府施政来自中央政府授权，接受中央政府领导。从广义政府的视角看，立法、行政、司法等权力机构本身都保持着层级制特征，而更为关键的是，这些机构同时要接受执政党的集中统一领导，从根本上确保了政出一门、令行禁止。中央政府对地方政府设置激励机制，通过考核与奖惩办法，引导地方政府努力追求自身利益的同时，也能够实现国家利益，即达到激励相容。

正确的决策加高效的执行，一般会取得良好的国家治理效果;然而，在国家治理实践中，也有出现错误的可能，错误决策与高效执行相结合，所产生的破坏力将不容小觑。为了规避后一种情况的发生，国家治理还需要设置高效的纠错机制。党的代表大会制度、党的集体领导制度是发扬党内民主、集中党的智慧、纠正问题错误的制度平台;中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为执政党听取党外意见、发现并纠正错误提供了重要渠道。

3.学习型政党与渐进式改革。党的十七届四中全会提出建设马克思主义学习型政党的目标，强调全党各级组织都要努力建成学习型党组织。执政党通过持续学习，从理论与实践中汲取营养，永葆党的先进性，不断提高党的国家治理能力。建设学习型政党，不但要学习马克思主义经典理论，还要重点学习马克思主义中国化的重大成果，同时也要重视一切从实际出发的“干中学”，着力将最新实践经验转化成新的理论，并将其用于指导改革实践。社会主义改革是一项崭新事业，“摸着石头过河”即是“干中学”与“学中干”的结合。通过持续学习来推进国家治理模式创新，通过“试点+推广”的模式推进改革，这就是适合中国国情的、现实有效的渐进式改革之路。

4.选贤与能机制与从严治党相结合。国家治理模式是靠制度合力维系并推动的，一个国家治理质量与效率的高低，一定程度上取决于核心治理主体的选贤与能机制与确保治理精英追求公共利益的保障机制相互配合。选贤与能，即通过特定的科学方法，从全社会选拔出政治、经济、文化、科技精英，把他们置于国家治理的领导者位置，发挥精英才能，优化国家治理。同时，为了防止“权力异化”，还需要设置相应的约束机制，让精英作為国家治理的代理人，不能背离委托人——全体公民的根本利益。中国共产党有着严格、严密、科学的组织机制，通过民主推荐、基层历练、组织培养、层层选拔，为各层次优秀治理人才的脱颖而出提供了程序保证。中国共产党历来坚持“立党为公、执政为民”，这种高尚的超越性政治定位，对领导干部提出了严格的党性要求。“全面从严治党”是党的十九大和十九届四中全会提出的国家治理的基本方略之一，是执政党建设的重中之重，为治理精英实现高质高效的国家治理设置了硬性约束条件。

四、研究结论与政策启示

随着中国国家治理事业取得成功，中国特色国家治理模式逐渐被世界所重视、所认可。中国特色国家治理模式，特就特在它建立在自己国家的特定历史、理论与实践基础之上，特在它具有“利益超越型执政党”“追求民意最大公约数的人民民主”“基于信任的有为政府”和“一元为主、多元合作的治理架构”等显著特征。该模式遵从演化理性，是在本国国情“土壤”上自然生长出来的，满足适应性效率要求，具备适应性效率的组织与制度基础，经过严格的历史筛选和时代检验，具有强大效能和持久生命力。

鉴于此，中国特色国家治理模式需要继续坚持并深化发展，具体来讲：

（一）坚持模式自信筑牢前提

中国特色国家治理模式已经形成，并取得了举世瞩目的治理成就。随着我国社会主义进入新时代，为了实现国家治理体系和治理能力现代化，首要前提就是坚持国家治理模式自信，坚信中国特色国家治理模式的理论、制度是科学的，拥有强大竞争力和生命力。尤其在国际话语权并不在我的背景下，强调这一点更显得尤为重要。

（二）坚持党的建设夯实根本

作为执政党，中国共产党是中国国家治理的核心主体和最高领导力量。党的建设质量，在相当大程度上，决定着我国国家治理效能的高低与事业成败。加强党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，明确党的性质和历史任务，明确指导思想并与时俱进，创新党建工作方法，全面从严治党，把党建设成为保持先进性、具有凝聚力和战斗力的马克思主义执政党，是实现国家治理体系和治理能力现代化的根本所在。

（三）坚持以人民为中心树立原则

是否以人民为中心，是共产党区别于资产阶级政党的主要标志。以人民利益为导向，全心全意为人民服务，是我国国家治理模式成功的重要法宝。国家发展的伟力源于人民，要坚持走群众路线，从群众中来，到群众中去，始终与广大人民群众融为一体，绝对不能脱离群众。要领导群众通过艰苦奋斗去优化国家治理模式，为满足人民日益增长的美好生活需要而不懈努力。

（四）坚持全面深化改革明确路径

当前，世界地缘政治形势复杂，美国的去全球化政策产生的影响深入且广泛，世界政治经济格局正处于历史剧变与深度调整中。我国国内各领域矛盾和问题不断积累，与外部压力相互传导叠加，国内形势也存在一定不确定性。具有中国特色的国家治理模式生成时间还不长，自身还需要不断发展完善。为了实现国家治理模式的优化升级，进一步提升治理的适应性效率，唯一的路径就是通过全面深化改革，在经济、政治、社会、文化、生态等各领域，调整、转变治理规则，优化治理机制设计，主动适应国内外环境变化，最大限度地发挥制度的激励效能。

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