从索非亚峰会看“柏林进程”走向

徐凤江

第七次西巴尔干“柏林进程”峰会11月10日在保加利亚首都索非亚以视频方式举行。保加利亚总理鲍里索夫和北马其顿总理扎埃夫共同主持会议，德国总理默克尔、法国总统马克龙、欧盟委员会主席冯德莱恩以及西巴尔干国家领导人等出席。这是首次由西巴尔干成员参与主持、由欧盟成员国与入盟候选国共同承办的“柏林进程”峰会。

“柏林进程”始于2014年，是由德国主导和其他欧盟成员国参与的西巴尔干区域合作机制。“柏林进程”本身并非欧盟框架下的扩大政策工具，但经过数年发展已经成为欧盟扩大政策的重要补充。默克尔和马克龙在峰会致辞中均突出强调西巴尔干国家入盟的重要性，这在历次峰会中并不多见。默克尔认为，此次峰会在强化西巴尔干成员间经济合作和助推该地区经济发展方面具有里程碑意义，希望北马其顿和阿尔巴尼亚的入盟谈判年内开启。马克龙指出，“柏林进程”强调的区域合作和经济社会发展是西巴尔干成员入盟的必要前提。可见，“柏林进程”俨然超出了作为维系德国等欧盟国家与西巴尔干国家关系纽带的价值，为欧盟吸纳西巴尔干成员注入了新的动力。西巴尔干地区最初包括克罗地亚、塞尔维亚、波黑、阿尔巴尼亚、黑山以及北马其顿等国家。克罗地亚于2013年入盟，“柏林进程”框架下的其他西巴尔干成员正处于不同的入盟进程中。

本次峰会通过了《西巴尔干国家关于建立共同区域市场的宣言》《2021～2024年共同区域市场行动计划》《西巴尔干国家绿色议程宣言》《关于罗姆人融合问题的部长会议总结文件》以及《2020年西巴尔干地区互联互通规划》等文件。其中，有关建立共同区域市场和实施绿色议程的宣言是此次峰会的核心议题。欧盟鄰国政策和扩大事务专员奥利弗·瓦尔赫里表示，地区各国领导人致力于发展共同区域市场，实施绿色和数字化转型，这对于拉近该地区与欧盟的距离至关重要。自2014年首次峰会举行后，推进西巴尔干区域经济合作一直是“柏林进程”的焦点，特别是2017年7月的里雅斯特峰会各方达成了建立西巴尔干经济区的共识并批准了《西巴尔干经济区多年度行动计划》。《建立共同区域市场的宣言》指出，建立共同区域市场的目的在于通过人员、货物、服务和资本的自由流动将西巴尔干地区各经济体联结起来，同时鼓励加强区域数字、工业、投资和创新方面的联通。虽然宣言并未提出建立西巴尔干经济区的时间表，但为推动西巴尔干成员加强区域合作及融入欧盟单一市场又迈出了重要一步。在之前的峰会上，有关绿色、环保等议题较少被讨论。但此次的《绿色议程宣言》显示，未来西巴尔干国家将在气候、能源、交通，循环经济，清洁空气、水和土壤，农业和粮食可持续生产，以及生物多样性等五个关键领域采取行动。2019年新一届欧盟委员会上任后即发布欧盟“绿色新政”，提出到2050年在全球范围内率先实现“碳中和”（即二氧化碳净排放量降为零）的目标。可见，《绿色议程宣言》强调西巴尔干国家应与欧盟在应对气候变化、环境保护等方面协调一致。这既有欧盟以一体化的规范塑造西巴尔干国家政策的指向，也表露出欧盟借绿色议题对西巴尔干地区日益激烈的地缘竞争博弈进行回应的意图。

“柏林进程”虽然在启动不久便转向注重经济社会发展议题，但其初衷是推动解决马其顿国名更改、塞科“关系正常化”及波黑内部机制运转不畅等西巴尔干地区的重大问题。很大程度上讲，推动国家正常化构建以及促成国家间关系和解是“柏林进程”的终极目标。略带讽刺意味的是，保加利亚虽与北马其顿在峰会上彰显和谐与友好，但峰会结束一周便在欧盟部长会议上以两国历史和语言方面的争端有待解决为由反对启动北马其顿入盟谈判。

“柏林进程”似乎正在回归“本心”，即努力在推动西巴尔干区域合作、与欧盟融合的同时回应西巴尔干成员相互间存在的关键难题。索非亚峰会明确表示，2021年峰会将回到“柏林进程”的创始地——德国。2021年德国将迎来议会选举，同时默克尔早已表达退出政坛的决心。那么，后默克尔时代的德国是否会在其西巴尔干政策上进行大的调整尚难定论。从这个意义上讲，2021年将是决定“柏林进程”走向的关键。