疫情之下的政府财务管理创新

李新成

面对新冠肺炎疫情，我国作为全球第二大经济体，面对巨大的经济增长下行压力，相关政府部门在财务管理上积极作为，及时出台刺激经济发展的政策措施，大力保障防控工作，保障人民群众生命安全，切实将疫情对经济造成的影响降到最低，为经济社会发展保驾护航。

新冠肺炎对财政收支的影响

（一）财政收入减收因素影响明显

一般公共预算收入特别是税收收入下降，非税收入增长。总体来看，虽受疫情影响，但一般公共预算收入好于预期，主要呈现以下特点：

一是开局平稳，收入降幅逐步收窄。2020年1月份一般公共预算收入同税收收入增长，开局较好。2月起，受新冠肺炎疫情突发对经济社会活动及企业生产经营带来的影响，叠加疫情期间减税降费政策及2019年增值税降税率等多重影响，至3月底，一般公共预算收入同税收收入大幅下降。4月开始，随着疫情防控态势持续向好，生产生活有序恢复，一般公共预算收入同税收收入降幅连续收窄。

二是土地增值税有所增长，其余各税降幅较大。除土地增值税受公共住房开发建设公司、公租房建设公司清算入库等一次性因素拉动与去年比略有增长外，主体税收整体降幅明显，增值税、企业所得税、其他税种整体拉低税收。

三是金融业表现稳定，其他行业不同程度受到冲击。金融业税收平稳，建安房地产业、商贸业、其他服务业税收下降，其中交通运输业、居民服务业、文化体育和娱乐业受疫情冲击较大，税收下降较大。

四是企业普遍减收，重点企业贡献下降。重点税源企业户数减少，税收贡献占比下降，税收贡献来源较去年同期有所分散。全口径税收1，000万元以上的企业户数较去年减少，贡献税收比去年减少。税收贡献排名靠前的大型企业贡献税收与去年基本持平。

影响收入的因素主要有：一是新冠肺炎疫情对收入冲击较大，收入拉低，减少税收。二是政策性减税较多。2019年增值税降税率翘尾影响减少收入，疫情新增税收减免缓政策影响减少收入。三是非即期因素垫高基数。去年土地增值税清算、契税基数比今年垫高。四是征期调整影响入库时序。房产税征收期由每月变为每年4、10月等，影响收入减少。五是金融行业表现较好，起到了税收稳定器的作用。银行存贷款余额持续维持平稳水平，保费收入、证券交易额稳健，发展态势较好。

（二）财政刚性支出压力较大

2020年以来，财政部门积极加大资金统筹力度，强化底线思维，牢固树立“过紧日子”思想，重点支持坚决打好三大攻坚战，扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务，大力支持疫情防控和经济社会发展。

从支出进度来看，一般公共服务、公共安全、教育、文化体育与传媒、社会保障和就业、卫生健康、交通运输、自然资源海洋气象等支出较快，快于一般公共预算收入进度，支出压力较大。主要原因：一是全力助力企业渡难关，增加对文化旅游、交通运输等受疫情影响较大行业的疫情防控补助支出。二是重点生态保护维修治理专项资金，城市公交、出租车、水路油价补贴专项资金等专款支出进度较快。科学技术、节能环保、农林水、资源勘探信息、商业服务业、灾害防治及应急管理等支出进度缓慢，主要原因：一是受疫情影响，创业担保贷款奖励、科技奖励及扶持等企业扶持政策申报兑现工作延后。二是重点项目建设、环境综合治理等项目受疫情影响推进较慢。三是落实政府过紧日子的措施，优先安排结余资金，相应压减部分支出。

从资金投向来看，一是优先保障民生，抓好居民就业创业，完善社会保障体系；深化定救临救医疗救助制度，做好特殊时期特殊困难群体生活保障；保障教育均衡优质发展，重点支持高中教育，改善优化城市居民居住环境，切实兜牢民生底线。二是突出产业扶持，支持商贸、文旅、交通运输等受疫情影响较严重的行业企业渡难关保稳定促增长。创新招商育商稳商，通过租金补贴、经济贡献奖励等多种奖补方式，支持企业落地，引进新兴优质税源。三是落实安全稳定，公共安全领域重点保障保通保畅交通秩序专项建设等项目支出，对信访维稳、应急处置、安全隐患整治实行财政兜底保障。四是提升城市品质，重点保障了老旧小区改造提升项目、旅游品质提升工程、医院核酸检测场地建设等项目。

应对疫情政府财务管理的举措

持续深化财政改革，采取积极的财政政策，一方面加强财源建设，优化支出结构，完善绩效管理，另一方面重点围绕疫情防控，积极对冲疫情影响，助力经济复苏，扎实推进各项工作。

（一）强财源建设，优化支出结构，做好财政日常管理

一是全力以赴保收入。一方面做好收入形势研判分析，密切跟踪执行进度，依法依规组织收入。强化政策支撑，营造良好招商环境，进一步突出專业化、集团化招商，拓宽招商渠道，强化精准招商，引进优质税源企业，稳控重点税源。另一方面争取特别国债、地方专项债等资金，弥补疫情防控、重点建设项目等资金缺口。

二是落实政策保民生。大力保障和稳定就业，积极兑现稳岗政策，惠及企业，落实社保减免政策，免缴、少缴、缓交社保费用。切实保障低收入群体各项补助资助，确保一次性生活补助、疫情期间困难学生一次性资助等政策落地，如期发放低保补贴等民生政策资金。

三是支持企业渡难关。继续落实巩固减税降费成效，减轻疫情期间企业负担。设立“助企贷”资金池、转贷应急周转金，建立银政共担机制，积极为企业降本、贴息，帮助企业共渡难关。发放“消费券”，为消费行业复苏助力。出台应对疫情稳外资、稳外贸措施，支持外资外贸企业有序复工复产。

四是优化结构减支出。牢固树立过紧日子意识，压减一般性支出，不断优化支出结构，腾退财力用于优先保障“三保”支出、民生事业等。梳理部门业务经费统筹调剂用于疫情防控。清理盘活部门结余资金，提高资金使用效率，切实保障基本民生、工资发放和机构运转。

五是重点项目稳投资。重点项目克服疫情不利影响，有序推进，稳步实施，拉动固定资产投资，呈现逐季加快之势。

六是深化改革重绩效。加强预算绩效管理，开展重大政策事前绩效评估，委托中介机构参与绩效评价工作，加强财务监督管理。开展财会管理自查工作，加强关键岗位廉政风险防控。推进放管服改革，建立疫情期间政府采购“绿色通道”，做到疫情防控采购便利化。

（二）强资金调度，加大减税降费力度，促进疫情防控

当前我国疫情防控已经取得重大阶段性成效，复工复产取得重要进展，经济社会运行秩序正逐渐恢复正常。但疫情对于我国经济的冲击也将逐步显现。在总结前一段工作经验的基础上应进一步推出新的政策，通过各种措施进一步加大资金支持力度，同时调整疫情防控资金支出结构，对疫情严重地区、物资生产重点保障企业、受疫情影响严重的中小微企业和医疗防护人员等特定领域和人群出台专门政策，为疫情防控工作保驾护航。既要坚决打赢疫情防控阻击战，又要把疫情对经济社会发展的影响降到最低。

一是全力保障疫情防控资金供给，支持疫情防控工作。坚持“把疫情防控作为最重要工作来抓”，把财政资金优先统筹用于疫情防控工作当中。首先，要充分保障相关部门疫情防控工作经费，加大对疫情严重、防控资金缺口较大地区的转移支付力度，切实加强对基层财政“三保”经费的保障力度。其次，要保障人民群众的医疗救治费用支出和疫情防控人员的津贴补助。确保人民群众不因费用问题而无法得到及时诊疗，确保各地不因资金问题而影响疫情防控开展。要进一步保证医疗人员能够得到合理补助，切实保障疫情防控医护人员的权益。还要开启科研资金拨付“绿色通道”。可考虑通过其他直接支付或授权支付方式拨付至具体科研承担单位，缩减资金拨付时间，确保防疫科研攻关项目及时开展。

二是进一步加大减税降费力度，减轻企业、个人负担，促进疫情防控、拉动经济增长。减税降费是积极财政政策最重要的政策之一，财政把更多资源让渡给市场主体，有利于进一步激发市场活力、培育内生动力，实现“放水养鱼”的目标。当前，为支持疫情防控，应对经济下行压力，关键是把更大规模减税降费政策落实到位。应进一步落实和完善增值税减税等政策。对疫情防控重点保障物资生产企业为扩大产能新购置的相关设备，允许一次性在企业所得税税前扣除；对纳税人运输疫情防控重点保障物资取得的收入以及为居民提供必需生活物资快递收派服务取得的收入，免征增值税。还应考虑通过降低企业社保缴费率等措施，助力制造业、高新技术产业、防控疫情急需的医疗物资生产流通业、交通运输业、建筑业有序复工复产，进一步确保上述产业税负明显降低。防控疫情急需医疗物资和设备的生产与物流在增值税和企业所得税税率和税负上有较大幅度降低，建筑业和交通运输业等行业税负有所降低，其他行业税负只减不增，及时研究解决企业反映的突出问题，持续发挥减税降费政策效应。

三是强化财政资金监督，既要优先保障疫情防控资金需求，又要确保有限的资金用在“刀刃”上。首先，应注重加强对资金使用的事前、事中和事后全流程监管，规范资金审批程序，确保资金专款专用，明确任何地方不得擅自挪用或改变资金用途。其次，督促指导相关部门建立健全资金使用明细账和各项物资入库登记、领用发放及使用管理等规章制度，确保手续完备、凭证齐全，做到“关口前移”。最后，加强监督问效，对审计监督发现资金截留、挤占和挪用的，按规定对责任单位和责任人予以通报，提请有关部门予以追责问责。

后疫情时代下创新政府财政财务管理的建议

一段时期，疫情常态化使我国的经济形势很严峻，要挤出财力扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务。

（一）抓好收入，多渠道，补缺口。要做好全年收入预案，深入分析收入执行情况。充分发挥综合治税信息平台作用，进一步加强对重点行业、重点税源、重点项目的监测分析，建立与乡镇、街道、住建、交通、自然资源、发改、市场监督等多部门联合治税机制，加快土地增值税等重点税源清算审核，密切关注税收占比较高的房地产业、金融业和批发零售业企业经营情况，加强建筑施工企业、工业性地产销售等方面税收管理，加大纳税评估稽查力度，不断提升税源管控能力，消除税收征收的漏洞和死角，稳定财政收入基本面。积极谋划项目包装，围绕公共卫生设施、基礎设施补短板、环境品质提升等重点民生方面做好项目储备工作，继续争取债券资金支持。

（二）落实政策，优产业，促发展。巩固拓展减税降费成效，进一步加大减税降费力度，继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度，减低企业生产经营成本。综合运用财政、金融等政策手段，缓解中小微企业“融资难”，助力市场主体纾困发展。发挥产业政策招商稳商育商作用。提高产业政策扶持精准性，对经济贡献大的重点企业、龙头企业给予奖励，稳定住重点税源企业，深入推动“个转企”“小升规”“规变总”，促进企业转型升级。加大招商引资力度，支持项目建设，加快基础设施实施进度和支出进度，施工完成后及时开具发票，申报缴纳税款。综合运用产业发展基金、财政奖补等惠企政策措施，创新运用贴息、奖励等方式，发挥财政资金的杠杆作用。

（三）过紧日子，调结构，重绩效。加大支出结构调整力度。贯彻落实中央过紧日子相关要求，确保平稳运行。大力压减一般性支出，坚决取消不必要的项目支出，从严控制新增项目支出。提高资金安排的精准性、有效性，突出“三保”和发展重点，加强资金调度。加强财政资金绩效管理，实现防控专项资金使用有计划、有审批、有内控、有支出明细台账、有防控物资分配台账、有备查索引资料。逐步扩大绩效管理范围，开展建设项目事前绩效评估，并将政府性基金预算纳入绩效管理范围。强化绩效评价结果应用，制定出台预算安排与绩效评价结果挂钩办法，将绩效评价结果作为预算安排的重要依据。

（四）用好资金，稳投资，促增长。保持投资适度增长，强化基础设施的投资，强化减税降费政策利好，强化新经济领域的投资。用好用活地方政府专项债券资金，着力基础设施补短板，重点聚焦老旧小区改造、公共卫生体系建设等领域。优先保障生态环境综合治理、人居环境整治等重点项目建设资金需求，加快项目推进，尽快形成实物工作量，充分发挥资金效益。支持产业结构转型升级和高新技术企业创新发展，发展总部经济，培育新的经济增长点。提高资金系统谋划、重点突破、改革创新的能力，以稳投资、促稳增长、要稳效益，努力保持经济稳中有进、稳中向好的良好态势。

（五）推进改革，强监管，防风险。要深化财政体制改革，持续推进财政事权与支出责任划分改革；提升供给侧结构性改革，推动国有企业投融资改革，转变国企发展观念和依赖财政资金的惯性思维，盘活优质资产，实现“筹资、投资、资产、资金”的良性循环；加强财政监督检查，以内控体系建设为抓手，开展内控评价督促，提升风险防控能力和财政资金管理水平，设置预算联网监督，自觉接受审计监督。严格政府债务风险管控，完善债务动态监控机制和违法违规举债防控机制，加强债务限额管理、预算管理、风险预警、应急处置，严控隐性债务规模，坚决遏制隐性债务增量，稳妥化解隐性债务存量，切实防范债务风险。

（作者单位：国家市场监管管理总局 ）