新加坡城市更新的阶段性特点及启示

任荣荣

自1959年实现自治以来，新加坡从60年代的“贫民窟”发展成当前的“世界城市”，城市更新为其成功转型提供了空间和功能载体的有效支撑。作为一个人口密度较高的城市国家，新加坡尤其是市中心的城市更新被认为是城市建设成功的象征，展示了一个土地资源稀缺的岛国如何平衡好经济、社会和环境目标的发展过程。回顾总结新加坡城市更新发展历程及其不同阶段的更新目标、内容及更新模式，对我国特别是大城市的城市更新推进具有借鉴意义。

一、1960—1965年：清除贫民窟阶段

（一）更新目标与内容

60年代初期，新加坡市中心集中了住房短缺、失业率高、办公用地供应不足等很多问题。这期间，城市更新的主要内容是大规模清除贫民窟与中心区重建，解决住房和就业问题是两大战略目标。当时对贫民窟的清除，既有建筑结构和环境恶化自身的要求，也有利益最大化驱动下土地重新利用的要求。而且就效率和现代化而言，重建相对于修复来说能减少交付延误，是一种更可取的方式。这一阶段，新加坡城市更新的目标很明确，主要表现为对住宅区的更新，通过公共住房计划实现。政府在城市更新中发挥了绝对主导的作用，为进一步的城市更新奠定了基础。

（二）更新模式

新加坡政府对改善人民生活环境的承诺是城市变革的强大催化剂。为提高机构效率，新加坡政府于1960年成立了建屋发展局（HDB），取代了殖民地政府组建的新加坡改良信托局（SIT），政府成为最主要的公房开发者。HDB的第一项任务就是中心区的一系列更新和安置计划。为制定中长期的规划政策，1960年总理办公署设立了规划局（PD）来统管全岛的规划事务。为使拆迁安置工作更加有效，1964年建屋发展局下面专门成立了城市更新部门（URD），负责重建项目的土地征收。这些机构可以有效地执行政府政策，是公共住房计划的主要实施者，也成为后来新加坡城市更新的基础。1966年，住房短缺问题解决后，政府才开始启动有计划的城市更新，其中，受城市更新项目影响的居民可以安置到组屋中。

二、1966—1979年：注重商业商务区的更新阶段

（一）更新目标与内容

1966年以来，随着住房短缺问题的解决，新加坡政府开始启动有计划的城市更新，注重商业商务区环境的改善。1971年，新加坡人均GDP首次超过1000美元，进入中高收入国家行列。与此同时，工业化进程进入后期，经济发展进入新的起点。这一年，新加坡政府制定了首个概念规划，这是一个综合的、广泛长远的全岛范围的规划，对新加坡的土地开发产生深远影响。政府的角色从规则制定者转变为执法者。1974年，城市更新处与建屋发展局分离，上升为一个隶属于国家发展部（MND）的法定机构，并更名为城市重建局（URA），专门负责城市的再开发，包括城市用地、规划和建设管理，推动城市更新。

这一阶段的城市更新主要表现为商业商务区的再开发以及商业环境的改善。典型项目有金鞋商业区开发、乌节路商业区开发以及重新安置街头小贩和清理新加坡河等城市环境改善项目，同时较为注重有形基础设施的建设。城市更新的目标是向外疏解居住和工业功能以及街道小贩，强化中心区的商务功能，满足商业和现代化发展的商业和办公空间需求。期间，通过城市更新，新加坡在市区建设了很多地标性的建筑。这二十年，是新加坡城市空间和功能结构变迁最快的时期。到上世纪80年代后期，中心区已变得与20世纪60年代截然不同，形成了相对独立的功能分区组团。

（二）更新模式

在这一阶段，政府依然是城市更新的主力军，同时私营部门开始逐渐参与到城市更新的进程中来。1963年，联合国的“KAK小组”详细介绍了中心城区的更新战略，认为公共当局需要发挥更加积极和包容的作用，在促进私营企业参与环境创造并满足城市生活的新挑战性要求方面要发挥重要作用。该团队拥护一系列由公共和私人倡议与投资联盟推动的“行动计划”，并最终决定以分阶段、分区域的方式推行城市更新。

三、1980—1999年：注重整体环境与城市品质提升阶段

（一）更新目标与内容

1980年新加坡进入高收入国家行列，之后在整个80年代和90年代经济仍保持较快增加，GDP年均增速约为7.5%。20世纪90年代，新加坡成为继伦敦、纽约和东京之后的全球第四大外汇市场，也是重要的国际金融中心之一，并不断向“世界城市”迈进。20世纪80年代，新加坡大部分基础设施已经到位，中心城区的重建速度明显放缓。市区重建局开始关注“从建筑形式以及城市生活的视觉和美学表达方面”提高城市的质量。1991年，新加坡内阁批准了修订的概念规划，环境和经济可持续发展概念注入了城市开发的更深入阶段。1989年，城市重建局的职能合并了国家发展部下的规划局和研究统计处，成为国家层面上的规划和保护部门，引领新加坡全岛的发展。为确保在全球化挑战中吸引国际人才与资本，城市重建局划定了新的市区中心，保证商业用地供应。新的城市中心规划有三个关键目标。一是满足未来商业用地的需要;二是创造一个功能上与现存的CBD相连，有活力的娱乐及文化中心;三是容纳相当数量的高质量住宅及支撑生动而富有活力的夜生活。这一阶段的城市更新的典型项目有捷运系统、滨水区再开发、文化区再开发以及“组屋翻新计划”等，注重从整体上改善城市环境，提升城市品质。

（二）更新模式

经过多年成功的公共住房计划和土地政策，城市更新的“障碍”（如受影响人口的重新安置和零散的土地）已经减少。政府的直接干预变得不再那么紧迫。政府的角色从直接参与城市发展转为引导、促进和规范私营部门的发展。同时，在基礎设施不再迫切需要之后，90年代新加坡城市更新体系变得更加系统化。城市更新的发展主要体现在制度和机构的完善，由重建局负责总体规划，为私营部门进一步参与扫清障碍。20世纪80年代晚期至90年代推行的一系列改革，包括通过机构的合并精简和整合规划功能，逐步提升城市规划系统的透明度等成为新加坡规划和发展监管体系的组成部分。对于公共部门而言，这些变化增强了政府在引导城市发展中的作用。对于私营部门而言，透明的规则和更清晰的信息增强了其投资的确定性，增加了参与度。政府为私营部门提供总体框架和关键指引，通过提供有针对性的激励措施并创造有利的投资环境来引导市场力量，共同推动城市更新进程。在这一阶段，私营部门在城市更新中的参与度逐渐增加，政府和私营部门合作开发成为主流方式。新加坡河的改造便是公私部门合作来推动城市更新的一个成功案例。

四、2000年以来：完善城市发展软环境与包容性更新阶段

（一）更新目标与内容

进入21世纪，随着城市中心商务、商业活动的高度集聚，城市中心区出现了夜晚活力不足的问题，居住人口的引入成为增强中心区活力的重要举措。这一阶段，新加坡城市发展的主要目标是实现高质量的生活、有竞争力的经济和可持续的环境。政府通过引入更多的文化休闲、旅游观光活动，不断增加中心区的功能多样性和空间活力。目前，新加坡城市中心区不仅包括了主要的商业设施和商务设施，同时也有政府办公、会议展览、文化休闲及高端居住等城市功能，成为商务、商业、文化、娱乐、旅游服务的高度集聚区。

这期间，新加坡人口构成日益多元化，非本地居民占比从2000年的18.7%上升至2010年的25.7%，这对城市多元化管理和包容发展提出更高要求。2001年，新加坡概念规划中提出“身份认同感计划”。政府提出将在历史遗产的活化方面发挥日益重要的作用，同时平衡社会与经济需求，实现更包容性的更新。在增加城市密度的同时，要注重在强调建筑环境和建筑设计与更多地关注城市发展“软”环境之间的平衡，例如场所管理与公众参与。

（二）更新模式

进入21世纪后，新加坡的城市发展呈现出全球性特点。随着对国际投资和人才竞争的加剧，新加坡在全球最佳城市中保持竞争力的需求不仅是一种抱负，同时对于这座城市国家的长期生存也至关重要。随着新加坡跃升为全球城市联盟的一员，中心城区代表了这个城市国家的全球形象，滨海湾等地區准备在保持新加坡国际影响力方面发挥关键作用。2001年的概念规划，提出通过滨海湾中心区的开发融入更多的居住、办公、文化、文娱乐活动和设施。在传统中心区开发逐渐饱和，全球化竞争日趋激烈的背景下，中心区向滨海湾地区的空间及功能延伸为新加坡的发展注入新的活力。2004年3月，政府宣布投资30亿新元用于关键性的基础设施建设，以带动公共及私人投资。滨海湾地区成为新加坡最为宏大的城市建设工程，规划打造成“工作、生活、游憩”相融合的可持续发展社区，成为新加坡形象的代表和财富的象征。在这一阶段，政府和私营部门依然采取合作开发方式。

五、经验与启示

城市更新在新加坡城市发展中发挥着重要的引领和促进作用，为其从60年代初的“贫民窟”发展成当前的“世界城市”提供了重要的空间载体支撑。从新加坡城市更新的发展历程中，可以得出以下经验与启示。

（一）城市更新目标与内容的阶段性受经济发展阶段的驱动，与经济发展水平和产业结构变迁息息相关

在城市发展过程中，经济力量始终是塑造城市空间的决定性因素。经济水平的提升使人们产生了对物质环境和人文环境改善的内在需求，产业结构的变迁驱动着城市空间重构和功能变化。新加坡城市更新的阶段性变化与经济发展水平和工业化进程之间表现出明显的一致性。

在工业化初期阶段，城市更新的主要内容是清除贫民窟，改善城市物质环境。在经济高增长、工业化快速发展阶段，城市更新的主要内容转向注重商业和现代化建设，为工业化进程和资本积累提供空间。进入高收入国家水平和后工业化时代后，产业转型升级需求迫切，空间中社会经济矛盾更为凸显，城市更新侧重于整体环境与城市品质提升阶段，兼顾城市建设与历史文化保护。

进入21世纪，为保持在全球化和信息时代的竞争力，新加坡开始了新一轮的经济发展转型，这一阶段，城市更新注重完善城市发展软环境与包容性发展，以增强城市活力和功能多元化，服务于“世界城市”的发展目标。

（二）政府通过设立专职部门统筹城市更新工作，且其行政地位逐步提升

新加坡的城市更新工作中，政府部门一直发挥着主要推动作用。在1960年城市更新推行之初，新加坡就分别成立了建屋发展局和规划局，统筹城市更新工作。1963年，建屋发展局在其下的建设处下设立城市重建部门，专门负责城市更新工作，将城市更新工作常态化。1966年，城市重建部门上升至直属于建屋发展局的城市重建处，专注于中心区的物质、社会、经济更新。

1974年，城市重建处上升至与建屋发展局并列的、直属于国家发展部的城市重建局，负责与城市更新相关的所有事项。随着城市重建局的建立，政府对城市管理的角色已经由协调者转为有着法律强制力的部门。1989年，城市重建局的职能合并了国家发展部下的规划局和研究统计处，成为国家层面上的规划和保护部门，引领新加坡全岛的发展。新加坡的城市重建局从早期的隶属于建屋发展局下面的部门上升至与其并列的直属于国家发展部的法定机构，具有规划和再开发功能，体现了城市更新在城市发展中的重要性。新加坡的城市更新具有全局观念和长期常态的理念，通过系统规划成为引领城市发展的重要手段。

（三）前期的法规和政策支持体系建设是城市更新有序有效推进的重要保障

新加坡政府于1966年启动有计划的城市更新。在上世纪60年代末到80年代初，政府为城市更新进行了较为集中的法律法规建设。60年代中后期，政府通过强制高效的土地政策，推动城市物质空间再开发，为城市更新提供基础性法规与政策支持。1966年颁布实施的《土地征收法案》，对当时有效整合分散地块进行综合再开发具有重要意义，为推动城市更新创造了条件。另一项重要的城市发展政策是在1964年《规划法案》修正案中引入的开发费制度，这项收入为公共基础设施和发展所需的财政资源作出贡献。

为激励私营部门的参与，1967年的物业税法令对私营部门参与的城市更新项目进行了税收减免。同时，金融机构也为其提供20%首付的免息贷款。上世纪70年代以来到80年代初，政府对城市更新的推动更加注重统筹布局。1971年，新加坡颁布了首个概念规划。1979年，成立中心区规划团队（CAPT）专门负责城市中心区的更新改造。1982年，规划局完成了一项涵盖全岛范围的综合性土地和建筑使用调查，为城市更新与规划提供基础。

（四）城市更新从早期的政府主导逐步转向鼓励私营部门参与

城市更新不仅是提升城市功能、完善人居环境的一个手段，也是促进经济增长和就业的一个途径，单靠政府的力量是不可持续的。新加坡早期的城市更新以政府为主导，随着公共开发的减少及城市更新负担的减小，政府角色从直接参与转向对私营部门的引导、促进和管制。

上世纪80年代以来，政府在城市更新中注重吸引私营部门的参与，开始了公私合作的更新模式。政府为私营部门的参与提供透明、明确的政策环境，积极吸引社会资本进入。在城市规划体系中，90年代引入的发展引导规划，为公私部门提供了一个共同参与规划制定的平台，也为城市更新中公私合作模式的推广创造了良好的环境。政府与私营部门的分工合作，促进了城市更新项目的社会和经济平衡，促进了公共目标与私人利益的平衡。◆

（作者单位：国家发展改革委投资所）