深化土地要素市场化改革

党国英

一、土地要素市场化改革滞后影响经济长期增长

中国农产品市场调节的程度甚至比欧洲还要高，这从农产品市场价格波动中可见端倪。但是，中国土地要素市场化程度要比别的发达国家要弱。土地、资本、劳动三大要素市场化改革中，土地要素市场化改革相对滞后。“土地三项改革”的突破很少，这就导致以下诸多问题。

第一，中国农业竞争力弱，食物成本高。长期以来美国政府补贴其约七分之一国民以食物券，与其食物价格相对低廉有关。它对农业领域的财政支出不超过农民收入的10%。中国在三农领域支出达到3万亿元人民币之上，然而中国农业增加值也就是七、八万亿元。中国农业经济运行不仅财政成本高，农民付出的成本也高，他们的粮食生产收入并不能抵补他们的劳动成本，大部分情况下不如出租土地的收入。土地要素市场化改革缓慢影响食物成本，影响国民生活水平的提升，使中国人的恩格尔系数显著高于发达国家的一般水平。

第二，居住形态不合理。成熟的现代化国家，公共部门的办公机构是高层建筑，老百姓住低层建筑，居住密度也低，且以独栋房为主。而中国城市居住形态主要是高层建筑。居住形态不合理会严重影响消费结构，影响总需求，甚至影响到社会稳定。在供给充分的条件下，总需求扩大不会形成通货膨胀压力。这个时候，总需求扩大是经济增长的决定因素。新近中央提出需求侧改革很有意义，希望具体政策能解除土地规划管理制度缺陷产生的消费抑制。

第三，土地利用效率低。我国单位建设用地面积的GDP产出显著低于发达国家。如果按工商用地面积计算，土地利用效率更低。

第四，影响社会平等目标的实现。城市房价过高是现阶段我国城乡二元结构存在的主要原因，而这与土地规划管理制度不尽合理有关。我国没有针对居民的不动产税;国家容忍甚至支持城市政府限制住宅建设用地的供应，是房价高企的主要原因。这也形成了政府对城市居民的隐形税收，形成城市居民收入的不合理转移，产生实际购买力分配不公。

二、导致土地要素市场化改革滞后四大误判

土地制度不合理可能与我们关于土地的误判有关。

误判之一：认为中国缺少土地资源。与此相关，一种观点认为中国经济发展需要土地财政，所以要限制住宅建设用地供应，防止房价降低。我们把房价不下降当作“利好”消息。其实，经济高速增长并非一定要依赖土地财政。很多发达国家历史上也有过10%左右的GDP增长率，但并非依靠土地财政支持。更深入地看，我们的经济增长与牺牲劳动者闲暇、降低劳动成本有关，与土地财政并无显著相关。这样一个资源配置方式越来越难以为继。

误判之二：政府对土地要素的管理必须要锁定土地所有权。中外历史上，真正对土地使用效率影响的因素是土地使用权的调整。使用权调整到一定程度，会诱导“所有权”发生变化。中国农村土地承包制改革成功的秘诀也在这里。这种改革实际上形成了对土地所有权定义的重新认识。连马克思也注意区别经济上的所有权与法律意义的所有权。法律也逐步开始保护使用权，而不会用所有权去限制使用权。中国对使用权的改革不够深入。

误判之三：土地要素市场最容易发生市场失灵。其实，在边际量上，通过地租和银行利率参数的影响，建设用地的价格和农用地价格可以达到一致。除交通设施等特殊项目建设，很多公共项目的建设用地可以获得竞争性供地，商业用地更不用说。休斯敦和美国其他州相比，在基本上没有规划的情况下，建设用地的价格和农用地的价格比较接近，也没有发生所谓滥用土地的情形。理论与实践都说明，我们低估了市场对土地资源配置的积极作用。

误判之四：小农+社会化服务是中国解决农业问题的出路之一。这个模式當然比小农自给自足好，但却不是能农业现代化相匹配的模式。社会化服务也有一个机制问题。当前的主要问题是农业经营组织运行的交易成本高，服务商面临的不确定性很大，不同技术类型（如规模化技术、规模中性技术等）的合理配置困难等。

三、土地要素市场化改革有待深入

土地要素市场化改革需要有大的突破。

一是取消土地使用权年限。我国农村土地承包权（实际上是限定主体资格的农地使用权）、商业用地及居民住宅建设用地都有期限的规定。期限一到，将面临权利主体变换的可能性，这不免使土地使用权主体发生土地利用的短期行为，不仅影响土地利用效率，也影响经济活动的整体效率。

二是国有土地实行多级政府所有。现在这种笼统的国有土地制度导致阶位高的政府对土地资源控制的能力更大;高级别的首府城市也会有更大经济发展优势。这种依靠行政权力优势配置土地资源的机制，当然在效率上低于市场机制。相反，如果某一级政府兴办地方国有企业或事业机构通过有偿方式获得土地，而不是通过划定开发区或无偿划拨的办法获得土地，将会极大节约土地，改变土地预算软约束的情形。可以尝试根据土地功能将国有土地划分为中央、市、县（区）和镇四级所有;中央政府拥有的土地可以交由省级政府代管。此举也可以匹配将来的行政区划改革。

三是逐步开放农村土地承包权交易。土地承包权的流转限于集体经济成员之间不利于农业经营规模的扩大。这个改革可以使建立在“小土地出租”基础上的规模经营转变为自有土地基础上的家庭农场经营，更能稳定农业投资主体预期，适应农业现代化的要求。在其他政策匹配的情况下，此举不会导致人们担心的农民丧失土地的情形。

四是扩大城市建设用地交易的自由度。企业获得土地以后，会因许多原因发生土地需求的变化。我国一些地方的“三旧改造”试点的经验证明，应对好这个问题会释放大量土地资源，保守估计也在现有建设用地的15%以上。这既有利于企业效益提高，也能增加政府收入。

五是大幅度简化土地规划控制性指标，放宽土地用途管理限制。为改善城市居民的居住形态，提高国民的生活品质，应改变土地用途管理办法，大幅度降低居住用地的容积率控制指标，增大居住用地占城市建成区的比重。可以规定，只要房价上涨速度超过消费物价指数，就应立即增加住宅建设用地的实际供应。

六是建立土地价值全面评估、平衡记账的现代地籍制度，并将公共部门用地纳入地籍系统，核算其土地资源占有成本。此举有利于抑制公共用地过度的需求。

七是建立合理的不动产税收制度。因为我国土地要素价格受到扭曲，故不动产税不可用房价作为征税系数。但我国房租可以反映住房市场的供需特征，故可以考虑将市场房租作为计征不动产税的基础（不论房屋是否出租）。具体如何设计不动产税还需要做认真的考虑，不可鲁莽。不应以此项税收增加居民税收的总体负担。此项改革有利于降低占地基尼系数，改善居住形态。◆

（本文系作者在第十八届中国改革论坛上的发言，有删节）