矿业用地法律问题探析

赵珂冉

(对外经济贸易大学，北京 100029)

1 矿地使用权与矿权的矛盾

基于《宪法》《物权法》与《矿产资源法》的规定，矿产所有权、探矿权、采矿权与矿产之上的土地相关权利被界定给了不同的主体：矿产所有权人为国家；探矿权人与采矿权人为获得批准的法人；矿业用地的所有权人或用益物权人为国家、集体或者其他公民或法人。由于矿产资源赋存于地表或地下，对土地有着天然的依附性，矿业权人(1)“矿业权人”指矿产所有权人、探矿权人和采矿权人，而矿产所有权人(国家)赋予探矿权人和采矿权人进行矿产开发活动的权利，在开发活动中与矿业用地权利人发生冲突的主要是探矿权人和采矿权人。在实施勘查、开采矿产资源活动时必然要对土地进行改造和开发，造成矿业权与土地物权在空间上的交叉与碰撞，导致矿业权人不可避免地与矿业用地上原有的土地相关权利人发生一定程度的冲突与纠纷[1]。矿业用地使用权与矿业权的矛盾，本质上是法律对两项自然资源使用权的配置出现了问题。

2 现有矿业用地制度之问题辨析

我国矿业用地相关法律法规较为落后，无法适应矿业的迅速发展，由此造成了很多历史遗留问题。

2.1 矿业用地使用权取得途径不合法

矿业权人与矿业用地所有权人在制度设计上并不天然的同一人，事实上现实中矿业权人与矿业用地所有权人通常不是同一人，矿业权人并不能直接享有矿业用地使用权，只得通过一定途径获得矿业用地的使用权。根据现有的土地管理制度，“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”，且工矿用地属于建设用地。同时，《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”当矿企在国有土地上进行狂踩勘探或开采时，需由政府将地块出让于矿企。而若矿产资源存在于农村集体土地之下时，鉴于《土地管理法》规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，国家需将集体用地进行征收或征用后再出让给矿企。征收或征用必须是出于公共利益的需要，矿企进行的勘探与开发矿产资源的活动，可谓是缺乏公共利益之目的追求。这种征收征用法定前提的缺乏，导致了矿业用地征收(征用)程序的启动困难，现实中以出让形式进行矿业用地原始取得的方式，为数不多。国有矿产与集体土地的不同产权不能直接结合，强制征收不同产权既损害地权人利益，又缺乏法定前提，这就是矿业用地供给制度的尴尬状态。

为寻求矿业用地的使用权，矿企通常与农村集体擅自签订协议进行非法用地。虽然《土地管理法》明令禁止农村集体土地进行非农业建设用途，但合法取得用地途径的困难造成了非法用地大量存在的事实。矿企纷纷与农村集体签订租赁协议，而专业知识与长远意识的缺乏致使农村集体不顾环境保护、农地复垦等后续问题与矿企签订用地协议。这种做法一是对法律规定的违反，二是对集体利益的损害，更是躲避了行政机关的监管。无奈此现象广泛存在，不便处置，且由于矿业用地缺乏切实可行的合法操作模式，非法用地已成了半公开现象。

2.2 准入设计不合理

在矿产资源及其相关活动的监管中，政府应重点关注审批环节，严把准入门槛，做到事前控制的有效性，以防事中对矿业用地造成的长久性伤害或是对环境进行污染。政府作为市场监管的主体，站在矿业市场准入的大门口，应对入场人员进行严格把关，对合规定、有条件、有资质的申请者进行放行，给予行政许可，进行行政登记。前文已述，通过合法方式取得的矿业用地为数不多，与征收征用渠道相比，协议取得矿业用地的方式缺乏“公共利益”的目标导向，而由于法律授权的缺乏，政府亦不会对协议内容进行监管或审批。将农业用地私自改为矿业用地，是对土地性质的非法变更，理应符合规划且有计划指标才可进行。

同时，经政府审批、登记的矿业用地，根据《土地管理法》规定被列入建设用地范围。但建设用地的初衷，是为房地产开发活动设计的；矿产勘探与开采活动固然会在土地上进行一些建筑物建造，但其与真正的房屋建造仍有较大区别，何况矿业活动伴随着对土地资源的破坏，与房屋建设不可同日而语。这种不合理的用地归类方式，造成了土地修复责任不明晰的问题，大大降低了土地资源的利用效率。

2.3 矿业用地退出机制不合理

协议用地的方式大多不会规定对矿业用地的复垦内容，最多约定在勘探或采矿结束后由用地人进行填平或撤去建筑物，显然无法使土地达到可耕作状态。不仅是土地复垦方面的退出条款约定不足，勘探与采矿过程中的环境污染问题亦会造成土地及其周边环境的长久性破环。矿产资源这种初级产品的产出，在粗放型监管的模式下容易造成土地循环利用能力的大大降低，甚至引发水资源衰竭、气候恶化等系列问题，破坏绿水青山。生态补偿的实质是通过一定的政策手段实现生态保护外部性的内部化[2]。这种短视的做法会将经济成本变相转嫁给土地所有权人，而生态补偿措施的缺乏无疑是该问题的关键原因。

另外，由于农村集体缺乏相关专业知识与职业素养，在矿业企业的变更、转让、分立、并购、破产等其他法人身份变动方面缺乏经验，关于经济利益方面的退出约定不免粗糙，造成农村集体利益的严重损害。一套完善的矿地退出机制，应当在科学、合理的基础上，妥善处理各方经济利益，有效保障矿业用地的生态价值，做到短期利益与长远利益的社会平衡；而这一系列目标的达成，不能纯粹依靠市场“无形的手”，更需要政府的宏观调控。有了国家的监管，制定矿地退出机制审查监督法律法规，才能实现矿业的健康发展。

3 矿业用地规制的国际经验

在矿业用地的取得上，国外较为重视土地权与矿权的衔接；在矿业用地的退出上，国外的农地复垦经验充足，国外的一系列做法与规制，是我国矿业用地完善与发展的借鉴范本。

3.1 关于矿业用地物权

多数工业发达国家，如英国、美国等都有着“上至天空，下至地心”的物权传统，因此土地所有权与矿产资源所有权必定归属于同一人；土地所有权人必然享有矿产资源，矿产资源所有权人也必然拥有土地，矿地矛盾并不凸显。而我国是人民民主专政的社会主义国家，土地所有权是国家或集体所有，矿产资源属于国家所有；这种所有权制度首先会引起矿产资源的国家所有与土地集体所有的矛盾，其次还会引起不同国家权利代表间的矿地矛盾。矿产资源与土地的地理位置同一性和所有权的分离造成了双方权利主体都无法顺畅实现各自利益。英国、美国等资本主义国家，不存在自然资源的公有化问题，因此不必对所有权进行分离；我国虽无法直接借鉴，但可参照其制度设计，建立一套自然资源的有效协调机制，最大化地做到矿地统一。

3.2 关于矿业用地复垦

在矿产资源的开发中，一般会涉及勘探与开发过程中的排污问题以及项目结束后的农地复垦问题。矿业领域的农地复垦，是指“按照土地破坏的情况和事先规划以及利用计划，逐渐恢复或建立持续稳定并与周围环境和人为景观价值相协调的相对永久用途”[3]。企业是以营垒为目标的组织，哪怕是国有企业，在矿产资源勘探与开发的活动过程中，肯定也是把效益放在第一位，环境价值在经济活动中往往得不到较高重视。与其他经济活动相比，矿产资源的勘探与开发活动在环境治理方面有着自身的突出点，即农地复垦问题：一方面，矿产资源存在于地下或地表，对其开发免不了对地面的长久性损伤，这是由矿业活动的特殊性决定的；另一方面，矿业企业生产过程中的其他排污活动有相关部门监管，较为规范。综上，矿业用地复垦问题是矿产资源环境管理的关键与核心；而与加拿大、澳大利亚等矿业发达国家相比，我国矿地复垦基本上处于起步阶段。

“对比命令与控制型管制，市场导向的政策工具能提供强烈的刺激让企业去采用更为经济和成熟的污染控制技术，企业能从发现和采用低成本的排放控制方法中获益”[4]。在环境治理方面，美国较早运用了市场“无形的手”进行调控，通过一定的手段释放信号，激励矿企实现退出后的农地复垦。政府首先确立农地复垦的目标，希望达到何种复垦程度，再经环境影响评估后确定矿企需要缴纳的复垦保证金数额及时间[5]。这种基于市场的调控政策，顺应了由管理型政府向服务型政府的转变，运用软性管理手法，合理利用市场规律激励矿企进行农地复垦，具备简单高效的政策优势。

4 完善我国矿业用地制度的几点建议

除了对矿业产业进行规划之外，还应对矿地规划进行进一步完善，具体说来，可以时间为轴线着手。

4.1 矿业用地使用权的准入期

以租赁方式获取矿业用地，由矿业企业直接占有土地，土地所有权人在货币交付后且矿业用地的监督与关注普遍缺乏；加之货币交付多是一次性交付，造成土地所有权人的关注动力不足。此外，农民失去了依靠土地耕作物带来稳定收益的保障，农民享有的土地经济效益受到矿业企业的挤压。股份合作的方式，要求矿业用地所有权人及时掌握生产动态，在关注到矿产资源经济收益的同时，势必对矿业用地的状态有所掌握，从而系统地提高了两种自然资源的利用效率，是较为优化的矿业用地合作方式。

矿业用地股份合作制是土地股份合作制的亚类型，是指矿业权人和土地权利人约定，将土地权利人所拥有的土地使用权作价折合成一定的股份，并按其股份比例享有收益、承担风险，而矿产企业获取该土地利用权利的用地类型[6]。对于矿业用地股份合作制的建立，应当着重从以下两方面着手，进行制度完善。首先，是增加矿业用地股份合作的行政审批，严格把关市场准入标准。政府应当审批矿业用地股份合作合同，对于涉及法律禁止性规定的，例如变更土地性质的，不予审批；对于违反原则的规定，例如未涉及风险承担或是复垦规定的，令其限期改正；对于符合规定的，给予审批通过。其次，是完善股份合作用地的退出机制，建立以资源保护为倾向的验收制度。通过合作协议的内容约定，将矿业企业转让、相邻关系、环境保护以及复垦要求等约定明确，将矿业活动的各类风险尽量降低，有效防止损失。

4.2 矿业用地使用权的使用期

首先，应改进矿业用地的土地指标管制方式。临时用地由于规避了政府关于建设用地计划指标的审批，因此引起了对土地的整体规划的偏差。由于临时用地不受建设用地的指标控制，实际上用于矿产勘探与开发的土地被矿企占有了经济效益，令其他主体意外承担了相应损失。有学者指出，“这种诱致性制度变迁导致更大的社会成本。在社会方面，主要是扰乱用地管理秩序；在市场方面，则会导致土地利用缺乏行为的预期和保障”[7]。因此针对矿业临时用地，应当逐步向常规性用地过度，统一划入土地规划；针对确有短期用地需求的，可采取地役权方式进行管控。同时，从系统优化的角度出发进行统筹规划，为矿业用地预留足够的空间。涉及农转用的采矿用地审批需纳入新增建设用地控制指标，没有指标就无法进行用地审批。在城镇建设用地供应紧张，新增建设用地指标有限，地方优先将其用于重大工程项目，难以保证采矿用地需求[8]。完善矿业用地的指标管理体系，应将绿色矿山建设项目所需用地纳入规划统筹安排，将矿业用地空间在规划修编中完成，明确在土地利用年度计划中给矿业用地留有规划，提供足够的指标。

同时，建立矿业权与矿业用地使用权的协同审批机制。自然资源部的成立为矿业权与矿业用地使用权的协同审批提供了现实基础，协同审批的方式成为可能。行政机关在进行矿业权与矿业用地使用权的管理与规制中，应充分发扬服务型政府的精神要求，精简审批手续。有学者指出，在矿业权招标、拍卖前，政府有关部门应将所需矿业用地的土地使用权预先征收或收购,在拍卖矿业权时，连同土地使用权一同拍卖。这样既减少了因矿业权和土地物权主体不同所造成的权力行使的冲突，也会降低矿业开发纠纷的几率，还缩短了审批期间，大大提高了矿业活动的效率[1]。

4.3 矿业用地使用权的退出期

首先应当为矿业用地土地复垦扫清制度障碍。矿业用地的使用程度较轻，复垦后比较容易还原为农业用地。矿业用地存在复垦的理论操作性，但矿业用地使用期限制约了矿业用地复垦的实现效率。根据法律规定，以出让方式取得的矿业用地使用权最长使用期限为五十年，而以划拨方式取得的矿业用地使用权没有期限限制，同时矿业用地不得挪作它用。因此建议修改土地管理法律法规，将矿业用地复垦作为例外情形予以规定，在矿业活动结束后，即可着手矿业用地的复垦工作。

同时，对矿业用地复垦进行科学合理规划。针对复垦土地后续利用问题，可以以矿区土地恢复治理和复垦再利用为契机，充分考虑民众意愿，增强公众参与决策力度[9]。以社会主义新农村建设与绿水青山为主要内容对民众进行宣传教育后，让公民进行更为科学、较为合理、民主主导的决策，将矿业用地建设为种植、绿化、生产等多角度、多维度得到高效利用的土地。我国已经在农村土地整理中拥有很多经验，这些经验都表明了，根据土地的具体情况(土壤、植被、地貌等)的整理是实现耕地总量动态平衡促进经济社会发展的动力。通过土地整理可以提高有效的土地利用面积，尤其是增加农用地的面积，同时通过合理的规划也会改善当地的基础设施及民生状况，客观上具有经济社会和生态价值[10]。在充分考虑土地农业价值以及生态价值的基础上，对土地的可选择复垦模式进行效益衡量，科学规划矿业用地的状态，形成系统的整治方案。公众参与复垦决策，能令与复垦事项相关的各方主体通过程序安排协调各自权益，避免权利冲突的爆发[11]。