新发展理念的核心是高质量发展

石亚军

【摘要】具有全局性、历史性意义的党的十九届五中全会以纲领性文件和行动指南为开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军作出政治动员。各级政府担当好推动“十四五”期间经济社会发展的重大责任，关键在于按照五中全会的要求，在行政工作和行政改革中以准确识变、科学应变、主动求变育先机、开新局，胸怀“两个大局”，准确识别、把握新发展阶段的变化及其对行政工作的要求;保持战略定力，形成行政工作贯彻新发展理念、推进高质量发展的工作模式;在更高起点上推进改革，提高行政工作助力新发展格局的效能，打造善于主动求变的有为政府。

【关键词】党的十九届五中全会  政府担当  “十四五”  “两个大局”  新发展理念

【中图分类号】D22                              【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.22.004

具有全局性、历史性意义的党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，以纲领性文件和行动指南为开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军作出政治动员。全会站位高，高在立于时代制高点上，牢牢把握国家命运的脉搏和发展的逻辑;全会份量重，重在生动勾勒出党的初心和使命在“两个一百年奋斗目标”历史交汇点上的落实形态;全会意义大，大在于机遇和挑战新变化之中，确定抓住机遇，应对挑战，趋利避害，奋勇前进的战略定力。五中全会确定的“十四五”以及更长时期经济社会发展的目标，靠各级政府正确履行职能才能落地、落实、落成。各级政府担当好推动“十四五”期间经济社会发展的重大责任，关键在于按照五中全会的要求，在行政工作和行政改革中以准确识变、科学应变、主动求变育先机、开新局。

准确识变：胸怀“两个大局”，把握行政工作顺应新发展阶段变化的要求

育先机、开新局的前提，是对不以人们意志为转移而又能够带来先机和新局的各种变化，形成全面、准确、清晰的认识和把握。依据党的十九大确定的从2020年到本世纪中叶第一个阶段的发展目标，五中全会对全面建设社会主义现代化国家新发展阶段第一步具体目标作出了規划。世界在变化中发展，发展在识变中推进。各级政府应当做到准确识变，识别我国新发展阶段面临的深刻复杂变化，明确变化提出的新要求，为落实五中全会部署确立符合客观趋势和规律的定位坐标。

在胸怀两个大局中准确识别新发展阶段的变化。习近平总书记多次强调：“领导干部要胸怀两个大局。一个是中华民族伟大复兴的战略全局，一个是世界百年未有之大变局，这是我们谋划工作的基本出发点。”中华民族伟大复兴的战略全局，是我们党领导人民依据从站起来、富起来到强起来的跃升逻辑，在中国特色社会主义道路上，通过从全面建成小康社会到基本实现现代化，再到全面建成社会主义现代化强国，实现中华民族以更加昂扬的姿态屹立于世界民族之林的战略全局，意味着需要全党在进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想中付出更为艰巨、更为艰苦的努力。世界百年未有之大变局，是进入21世纪，世界在第一个十年发生、第二个十年激发、今后继续延续的，在政治格局、经济体系、军事抗争、力量对比等方面出现的与以往大不一样甚至截然不同的生存状况和发展形势，意味着全球竞争关系、治理体系产生重组、再造，极大地影响各个国家的国内国际发展战略和因应对策。全会秉持两个大局观，从“新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整，和平与发展仍然是时代主题，人类命运共同体理念深入人心，同时国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加”的判断出发，着眼“当前和今后一个时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化”，“我国发展不平衡不充分问题仍然突出，重点领域关键环节改革任务仍然艰巨，创新能力不适应高质量发展要求，农业基础还不稳固，城乡区域发展和收入分配差距较大，生态环保任重道远，民生保障存在短板，社会治理还有弱项”，系统诠释了习近平总书记提出的“世界之变、时代之变、历史之变”，为科学谋划“十四五”以及更长时期发展规划奠定了坚实的认识基础。

胸怀中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局，是在党的领导下，各级政府站在时代前列和形势高峰，面对复杂发展环境眼中有物、心中有数、手中有招、脚下有路的战略境界和高位势能。两个大局观的结合有利于各级政府对国内发展需要、发展目标、发展动力、发展条件的变化，以及对国际环境于我国发展的影响要素、影响作用、影响效应的变化，建立起全景认知体系，使各级政府在准确把握变化带来的机遇、规避变化造成的风险中，找准发展目标与路径之间正确的对应点、对接线、对应值，从而乘势而上推进行政工作。

在准确识变中明确新发展阶段行政工作的新要求。习近平总书记指出：“形势在变、任务在变、工作要求也在变”，他强调全党时刻牢记“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”。贯彻落实习近平总书记的指示，各级政府在准确识变中应当做到，其一，站在坚持中国特色社会主义、推进国家治理体系和治理能力现代化、确保国家发展和安全、确保全体人民共同富裕的高度，将新发展阶段经济社会发展规律与行政工作规律紧密结合起来，在顺应变化的发展趋势中调整完善行政工作的思路和对策;其二，准确把握新发展阶段面临的政治、经济、科技、文化、军事、外交等领域的变情、变状、变数、变意，准确把握各种变化对政府治理在理念、观念、体制、机制、能力、方法、质量、效应等方面的变革要求，增强行政工作抓住机遇、战胜挑战的主动性;其三，着力坚持问题导向，因势利导、统筹谋划、精准施策，在错综复杂的形势和环境中站稳脚跟、迈好步伐。顺应战略全局，各级政府应当在思想行动中保持一以贯之的两个服从，一是对所有经济社会发展事业和行政工作的谋划和推进，必须服从党中央的战略安排和需要;二是所有行政改革的政策、措施、进程必须服从全会精神和部署，在推进现代政府治理中满足“十四五”以及更长时期发展目标的需要。顺应世界变局，各级政府应当作出克服路径依赖的两个调整，一是在新的视域、新的境界、新的胸怀中，确定适应外部环境变化的新的行政应对工作思路;二是以新的策略、新的模式、新的举措，推动经济社会发展在趋利避害中稳健前行。

科学应变：保持战略定力，形成行政工作贯彻新发展理念的模式

育先机、开新局的关键，是站在顶层设计高度的现代治理境界，以高屋建瓴的谋略能动地驾驭变化的正能量和规避变化的负能量。进入“十四五”，首步迈得正不正，对能否取得“十四五”辉煌成就和顺利实现第二个百年奋斗目标至关重要。面对错综复杂的国际形势以及艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，全会为动员和激励全党全国各族人民战胜前进道路上各种风险挑战，作出了具有应变契合度、目标达成度、效应显示度的科学部署。各级政府应当做到科学应变，在切实保持战略定力，贯彻新发展理念中推进合需要、合规律、合目的、合要求的行政工作。

科学应变的内涵是保持战略定力，办好自己的事。习近平总书记要求全党要有“乱云飞渡仍从容”的战略定力，这一要求表明，面对前所未有的形势和环境，既要在战略上重视变化，做到对变化带来的挑战不掉以轻心，又要在战术上坦对变化，做到根本路线方针政策不受变化的影响。这就要求，各级政府必须始终保持战略定力，在深化改革、推进发展中，无论形势和环境变了什么，变成怎样，在行政理念与行政行为的结合中、行政动意与行政决断的结合中、行政决策与决策执行的结合中、行政政策与行政效应的结合中，始终不改变践行党的初心和使命，始终不改变坚持中国特色社会主义方向和道路，始终不改变全面建设社会主义现代化国家的要义和要求，始终不改变认认真真、扎扎实实地履行好应有职责的初心。

科学应变的根本是贯彻新发展理念。习近平总书记指出：“发展理念是发展行动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的东西，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。发展理念搞对了，目标任务就好定了，政策举措也就跟着好定了”，并鲜明提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。新发展理念的核心是高质量发展，高质量发展顺应我国社会主要矛盾变化，符合我国新时代经济发展规律，蕴含着经济体制以创新为第一动力、以协调为内生特点、以绿色为普遍形态、以开放为必由之路、以共享为根本目的的新时代发展。推进高质量的创新发展，目的是通过提高创新能力，提高科技对经济社会发展的支撑力和贡献力，为经济发展铆足发展动力、激活发展活力。推进高质量的协调发展，目的是有效解决经济与社会之间、区域之间、城乡之间、物质文明和精神文明之间、经济建设和国防建设之间存在的发展不平衡不充分问题，平衡发展的速率、调和发展的合力。推进高质量的绿色发展，目的是通过彻底解决资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的问题，为国家和人民营造蓝天、碧水、净土，优化发展的生态、美化发展的环境。推进高质量的开放发展，目的是通过提高对外開放的总体水平，充分、灵活用好国际国内两个市场、两种资源，有效应对国际经贸摩擦，提升国际经济话语权和运用国际经贸规则解决国际争端的能力，强化内外发展的联动、提升开放发展的质量。推进高质量的共享发展，目的是通过切实缩小较大的收入差距、资源供给差距、城乡公共服务水平差距，实现发展价值的公平、彰显发展红利的普惠。各级政府必须全面、准确、深刻贯彻新发展理念，将新发展理念的要义和要求嵌入五项职能和审批、监管、服务职责的内涵中，确保有力履行、有效落地。

营造贯彻新发展理念、推进高质量发展的行政工作模式。习近平总书记指出：“面对变局，广大党员干部应主动增强本领，勇立时代潮头，适应变化，把握变化，驾驭变化，在实干中践行为民初心”，遵循这一指示，为在一个更加不稳定不确定的世界中居危不乱、把握大势，谋求我国经济社会稳健发展，各级政府必须提高贯彻新发展理念的自觉性，围绕推进高质量发展正确履行职能。一是要找准全会确定的规划目标赋予政府职能的确切意涵，把政府履职的切入点、着力点、落脚点置于新的发展目标的标准和规格上。全会确定了到二〇三五年基本实现社会主义现代化的九个远景目标，确定了“十四五”时期经济社会发展的六个主要目标，使近期目标和远景目标相互衔接，整体贯通，致力于全面补齐短板，总体解决发展中各种不平衡、不充分问题，形成了我国经济社会发展的新目标体系和模式。对于政府而言，要致力于将政府职能融会于新的目标体系和模式中，凸显核心技术是国之重器的制造强国、建设现代化经济体系的质量强国、创新在现代化建设全局中占核心地位的科技强国、具有国家文化软实力和中华文化影响力的文化强国、实现教育现代化的教育强国、创造活力竞相迸发、聪明才智充分涌流的人才强国、以信息化驱动现代化的网络强国、全社会共同参与、运动促进健康的体育强国、整体通达立体交叉的交通强国，以及美丽中国、数字中国、健康中国、平安中国的建设要求，使其与政府职能的内涵紧紧联系起来，把经济调节职能履行出切实加快发展现代产业体系，推动经济体系优化升级，构建新发展格局，构建高水平社会主义市场经济体制的成效;把市场监管职能履行出既能促进市场充分发挥活力，又能稳定市场秩序，确保生产、生活质量和安全的成效;把社会管理职能履行出完善共建共治共享的社会治理制度，提高社会建设水平的成效;把公共服务职能履行出健全基本公共服务体系，健全多层次社会保障体系，扎实推动共同富裕的成效;把生态环境保护职能履行出生态文明建设实现新进步，国土空间开发保护格局得到优化，生产生活方式绿色转型成效显著，生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固，城乡人居环境明显改善的成效。二是必须时刻保持头脑清醒，发扬斗争精神，确立自信、坚定、从容的心态，克服面对困难和挑战容易产生的战略上摇摆不定、心理上患得患失、行动上犹豫不决等问题，以坚定的意志、高昂的斗志把好方向、用好机遇，直面风险、勇于担当、真抓实干、干出成效。

主动求变：在更高起点上推进改革，提高行政工作助力新发展格局的效能

育先机、开新局的胜算，是在更高起点上推进改革，在深化改革中实现高质量发展。如何从高起点出发，最终实现高质量发展，习近平总书记强调改造升级“老字号”，深度开发“原字号”，培育壮大“新字号”，要求“坚持变中求新、变中求进、变中突破，走出一条质量更高、效益更好、结构更优、优势充分释放的发展新路，推动我国经济向形态更高级、分工更优化、结构更合理的阶段演进”。这就要求，从“十四五”开始，我国经济社会发展必须在主动求变中走出体现高起点要求、高质量能效的新路子。五中全会回应这些要求，确定了“十四五”期间经济发展取得新成效、改革开放迈出新步伐、社会文明程度得到新提高、生态文明建设实现新进步、民生福祉达到新水平、国家治理效能得到新提升的目标。“六新”目标寓意深邃，既蕴含主动求变的高标准，又蕴含实现主动求变措施的高要求。政府是贯彻落实五中全会精神，使“十四五”期间“六新”目标最终实现的行政主体，其主动求变的行动决定五中全会主动求变相关部署实施的程度和质量。政府主动求变体现在深化应对变化需要的行政改革和有力呵护、促进应对变化需要的经济社会改革上，这就要求行政改革要在五中全会精神指引下，迈出新的步伐。

政府要成为善于主动求变的有为政府。五中全会明确提出有为政府的概念，这是党中央对政府建设在新发展阶段的新要求。有为政府与有效市场并提，要求政府在其建立健全现代市场体系并激发活力和效能中大有作为。有为政府首先是有作为的政府，政府的作为根本上是在推进自身改革并促进经济社会改革中敢担当、负责任，敢于破解正确履行职能的体制机制难题，勇于承担营造良好营商环境和社会秩序的责任。凸显有为的有力性。有为政府其次是有实为的政府，政府的实为根本上是适应经济社会发展的需要，在转变职能、优化方式、革新手段中，有破痼疾的实招，显效应的实效。凸显有为的有用性。有为政府再次是有善为的政府，政府的善为根本上体现为以好的政策、措施激励市场、建设社会、方便群众。凸显有为的有利性。

持续推进简政放权以释放活力、释放创造力。五中全会提出经济发展取得新成效。能否通过完善国家创新体系，完善科技创新体制机制，加快发展现代产业体系，推动经济体系优化升级，使国内市场更加强大，经济结构更加优化，创新能力显著提升，产业基础高级化、产业链现代化水平明显提高，农业基础更加稳固，城乡区域发展协调性明显增强，现代化经济体系建设取得重大进展，这对政府简政放权提出了更高要求。持续推进简政放权，必须加大简和放的宽度和力度，着力解决仍然存在的“进门难、办事繁”的问题。当下，应当按照国务院的部署，进一步降低准入门槛，加快取消重复审批、不必要审批，深化“证照分离”改革，在生产许可、项目投资、证明事项等领域推行承诺制过程中进一步创新行政审批体系、内容、手段、方式。

持续推进放管结合以管出公平、管出质量。十九届五中全会提出建设质量强国，在质量效益明显提升的基础上实现经济持续健康发展，实现经济行稳致远、社会安定和谐，生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固，行政效率和公信力显著提升，统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国等任务，这对政府放管结合提出了更高要求。持续推进放管结合，必须提高科学监管、依法监管、精准监管的能力和水平，着力解决仍然存在的宽严不济、矢的相悖，以及要么以苛管束缚市场，要么以松管放任陋习等问题。当下，应当按照国务院的部署，在推动从“严进宽管”向“宽进严管”转变，完善“双随机、一公开”监管，创新“‘互联网+监管”的过程中，对疫苗、药品、特种设备等实行全主体、全品种、全链条严格监管，兼顾包容与审慎监管，促进新兴产业更大发展等方面，创新监管方式、优化监管机制、提升监管效率。

持续推进优化服务以服出便利、服出实惠。五中全会提出，构建高水平社会主义市场经济体制，激发各类市场主体活力，实现更加充分更高质量的就业;健全基本公共服务体系，完善共建共治共享的社会治理制度，扎实推动共同富裕;全民受教育程度不断提升，多层次社会保障体系更加健全，卫生健康体系更加完善，脫贫攻坚成果巩固拓展;提高人民收入水平，改善人民生活品质。这些都对政府优化服务提出了更高要求。持续推进优化服务，必须致力于解决仍然存在的行政资源供给不足、资源配给惠面不广、创业办事手续繁多等问题。当下，应当按照国务院的部署，全面推行“不见面”办事，推动更多事项跨省通办，于2021年年底前基本实现高频事项全覆盖，同时保障数据安全，保护隐私;建立困难群众主动发现机制，变“人找政策”为“政策找人”，使困难群众及时得到保障;落实外商投资法及配套法规、外资准入负面清单，回应关切，打造更优开放环境，使中国开放的决心让外商放心，开放的政策让外商受惠，推出更多的服务产品和项目，提供更好的服务方式和手段，提升服务水平和质量。

（本文系国家社科基金重大课题“内涵式大部制改革视野下政府职能根本转变研究”的阶段性研究成果，项目编号：13&ZD034）

责 编/郭 丹