菏泽市村级集体经济发展路径研究

黄 超

(菏泽市委政研室，山东 菏泽 274020)

一、发展菏泽市村级集体经济的重要意义

菏泽市地处鲁西南，是山东省经济发展相对比较落后的地区。截至2019年末，菏泽实现地区生产总值(GDP)3 409.98亿元，人均地区生产总值38 867元，可比增长6.0%，但横向比较来看，同济南(人均GDP 106 416元)、青岛(人均GDP 124 282元)等较为发达的地区仍有一定差距。2013年11月26日，习近平总书记视察菏泽时强调：“农业这个优势不能丢，要继续巩固加强”。2019年9月，山东省委书记刘家义主持召开菏泽乡村振兴工作推进会时指出：“山东区域发展最大的短板在菏泽，菏泽发展最大的短板在乡村”。为了补齐乡村发展这个“短板中的短板”，菏泽市村级集体经济发展受到各级党委政府的高度重视。2020年作为全面建成小康社会和“十三五”规划的收官之年，菏泽市靶向发展村级集体经济意义重大。

发展村级集体经济是脱贫攻坚工作的重要抓手。根据2019年菏泽市国民经济和社会发展统计公报数据显示，菏泽市农村居民人均可支配收入14 176元，低于山东省人均水平。目前，菏泽市仍有61.4万人享受脱贫政策，需要兜底帮扶的人口超过30万人，菏泽市脱贫攻坚工作的压力相对较大。同时，2020年中央一号文件指出，必须攻克脱贫攻坚最后堡垒，对于“三农”领域问题需要特别重视，特殊短板必须补上。为能圆满完成脱贫攻坚的目标，攻克最后堡垒，做到“脱真贫、真脱贫”，必须发挥村级集体经济的“抓手效应”。牢抓村级集体经济发展，发挥“带动效应”，实现脱贫工作由“输血”到“造血”的转变[1]，由面及点，实现由整体带动个体发展。在村级集体经济发展壮大的基础上，增加农民经营性收入占比，提高农民可支配收入，助力打赢脱贫攻坚战。

发展村级集体经济是农村基层党组织运转的重要保障。农村基层党组织是落实农村各项工作的“战斗堡垒”，是村集体发展壮大的“带头雁”“领头羊”，其高效运转不仅能夯实党的执政根基，更能进一步繁荣村集体。村级集体经济作为农村基层党组织建设的引擎之一，对农村基层党组织的基础建设起着至关重要的作用。发展壮大村集体经济能够不断加大组织基础建设力度，提高物质保证程度，突破农村“有心干事，无钱办事”的难题。同时，发展壮大村集体经济能够促进基层党组织战斗力的提升，从而进一步带动村集体发展，实现农村稳定。

发展村级集体经济是实现乡村振兴的重要举措。党的十九大报告首次提出了实施“乡村振兴战略”，次年，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，确保乡村振兴战略落实落地。为了从根本上解决好“三农”问题，保证乡村振兴战略稳步实施，村级集体经济的发展与壮大是关键举措，也是必经之路[2]。只有真正实现了乡村集体经济的发展，才能为乡村其他各项工作的开展奠定良好的经济基础，才能促进村集体产生谋求进步发展的自主能动性，进而调动广大村民的积极性，为乡村全面振兴注入活力，达到“强农业、美农村、富农民”的目标。

二、菏泽市村级集体经济发展模式及存在的问题

(一)菏泽市村级集体经济发展模式

通过走访调研，发现菏泽市村级集体经济发展较过去有明显进步，但仍存在部分农村集体经济结构不合理，收入来源渠道较窄，经营性收入占比较低，可持续发展后劲不足的现象。根据村级集体经济收入实现形式，大致划分为以下三种模式。

1. 资产租赁型

“资产租赁型”是指将村集体资产对外承包、租赁，并收取租赁费的运营模式[3]。由于历史原因，很多村庄内都有闲置的场地、废弃厂房等，对于这些场所，某些村集体将其整合作为集体资产对外出租，获取承包费或租赁费，以此提高村级集体经济收入。根据调研结果来看，菏泽市通过这种类型增加集体经济收入的村庄占据比较大的比例。如单县北城街道办事处四里埠村位于105国道与定砀公路交汇处，地理位置优越，并于2014年完成了新农村改造，改造后的新村依托优越的地理位置，大力发展门面房租赁业，每年能给村集体带来20余万元的收入；定陶区南王店镇万庄村通过把坑塘和土地租赁给种植、养殖大户，以此增加村集体收入；东明县石化集团规划发展多功能工业园区，租赁菜园集镇薄寨村、武胜桥镇等多个村庄土地，村集体收取租金，带动了当地村集体经济的发展。

2. 资源开发型

“资源开发型”是指利用、开发村内的各种资源(包括旅游资源、文化资源等)，并以资源为载体，实现集体经济收入的提高。菏泽市部分农村本身具有可开发性资源，如牡丹区马岭岗镇穆李村在菏泽城区西南方向，位于城乡结合部，具有优越的地理位置与便利的交通，依托村内生态采摘园、农家乐、休闲观光园区与面塑制作，大力发展乡村旅游；定陶区仿山镇何楼村东抱西周故国墓群——仿山风景旅游区，依托历史资源，大力发展旅游服务业；单县北城街道三官庙村立足“天地水三官文化”，打造仿古村落，开发集休闲采摘、观光游览、科普教育、农家休闲为一体的田园综合体，以此不断壮大村集体经济。

3. 产业拉动型

“产业拉动型”是指村集体利用自然资源、区位条件等天然优势，有选择性的发展一二三产业。例如单县李田楼镇陈蛮庄村利用地处矿区的优势，借助肥城矿业集团单县能源有限责任公司，大力发展煤炭运输服务业，拓宽了村内集体经济收入来源渠道；东明县城关街道刘墙村位于县城西部，交通便利，是一个典型的蔬菜种植专业村，建立“创业园区+合作社+农户”运作机制，形成了规模化、标准化的绿色创业园区，通过大力发展瓜果种植业，逐步壮大村级集体经济。但是根据调研结果来看，菏泽市具有产业支持的村集体较少，大多数村内企业发展水平不高，科技创新元素较少。

(二)制约菏泽市村级集体经济发展的原因

1.乡镇(街道)扶持机制不健全

一是乡镇(街道)对所辖村集体经济发展缺少整体规划布局。由于缺乏整体规划，村级集体经济发展缺少大方向的指引，村与村之间发展较为独立，每个村依据自身单独优势无法发挥太大作用。同时由于不存在统一的发展目标，各个村集体的经济发展不仅难以形成合力，还有可能导致村集体之间在一定程度上形成了干扰，产生成果“抵消”效应。加之村集体单独规划站位不高，视野不开阔，往往不能准确抓住发展要点，所以导致村级集体经济发展容易走偏、绕远。

二是乡镇(街道)扶持指导力度不足，村集体经济发展缺少有力后盾。村集体经济发展是个长期的过程，乡镇(街道)往往在村集体项目建设过程中支持力度不够、持续性不足。一方面是硬性的制度规范条例不明确，在遇到问题之后可能会出现“无规可循、无法可依”的现象，进而问题堆积，解决效率低下，影响项目的进展；另一方面是软性的资金扶持机制比较生硬，项目进行中资金链断裂的风险较大。部分项目投资大、见效慢，在项目后期建设过程中，乡镇(街道)等扶持单位可能会出现“缺席”现象，导致后期投入跟不上项目发展需求。

2.村级集体经济发展人才队伍建设不完善

一是存在村集体领导班子成员能力欠缺，冲劲不足，视野不开阔的现象。部分村“两委”班子成员年龄普遍偏大，文化程度较低，缺乏明晰的集体经济发展观与先进的管理经验。对于村集体经济发展，他们往往没有开阔的发展思路与改革创新的闯劲，发展集体经济的思路相对比较闭塞，缺少创造性发展的思维方式，这易导致村级集体经济发展活力不足，村级集体经济发展滞后。

二是农村专业技术人才缺乏，阻碍了集体经济发展进程。农村人口老龄化现象日趋严重，青壮年劳动力多外出务工，加上经济相对比较落后，福利待遇较差，更加难以吸引年轻的知识型、技能型等专业人才回笼，产生了“本地人才留不住，外地人才不愿来”的尴尬局面，从而导致严重缺乏能够带领乡村发展的高素质农民。

3.经济发展结构不合理，可持续发展性较差

大多数村集体经济收入结构单一，产业基础薄弱，缺乏合作与交流，难以实现可持续性发展。从调研的结果来看，多数村集体经济发展依赖对村集体资产进行租赁，租赁款成为村集体经济收入的主要形式，集体经济收入结构单一，经营性收入占比偏低，集体资产盘活进程较慢。同时大部分村距离城区较远，农业生产性基础设施支撑力不足，资源有限，产业基础薄弱，缺少可持续发展的集体产业，集体经济发展缺少有力抓手，稳健度偏低，可持续经营难以维续。

4.资产碎片化，难以形成规模经济

一是农村集体资产闲置化、细碎化，难以形成规模经济。随着城镇化建设进一步发展，农村劳动力外流数量不断增加，导致农村土地闲置率进一步提升。同时土地握在农户手中，固囿于家庭式种植，资源资产碎片化，难以实现规模化发展，取得规模化效益。

二是集体资产利用不充分，存在对清产核资制度认识不到位，清产核资操作步骤与程序不能准确把握的现象。由于历史原因，部分村集体资产归属不明确，并遗留产权存在争议的合同。村集体资产权属模糊，资产闲置现象较为突出，资产效用难以实现最大化。

三、菏泽市村级集体经济发展的路径选择

(一)加大扶持力度，完善扶持机制

一是县级、乡镇(街道)有关单位要立足高站位，梳理发展优势，打造主导产业群，以规模优势创造市场竞争优势。一方面立足县、镇(街道)，借力外部智囊团，统筹分析辖区资源，依托优势生产要素，规划整体布局，为村集体经济发展指明方向、探明路径。组建“村集体经济发展振兴专项小组”，组员包括外部专家团队，内部相关工作人员，完成县级、镇(街道)级村集体资源分析报告，分析资源优势，清晰整体产业发展方向，为村集体经济发展领航；另一方面要树立全局观，有针对性地选择试点村，对本身具备一定产业优势的村集体要优先发展，率先打造规划产业，以点带面，实现规模发展，抢占市场竞争优势。村集体产业发展，要立足村集体现状，有针对性选择不同发展途径，可以立足资源做文章，走实体经济发展之路，发展大棚种植业等；也可立足文化做文章，走文旅产业发展之路，依托乡村文化，发展集乡村游、亲子教育等为主题的美丽乡村。

二是着重加大扶持指导力度，为集体经济高效运转提供保障。加大硬性制度指导，制定集体经济规范制度条例，包括农村集体承包合同规范制度、农村集体承包整顿条例、集体经济审计制度、集体经济财务管理制度等；其次提高软性资金扶持力度，根据村集体发展项目，主动向相关单位申请专项扶持资金，创新资金扶持机制，实行滚动扶持机制，确保扶持资金发挥最大价值，落到实处，用在点上。

三是实施村集体经济发展“两步走”战略。乡镇(街道)有关部门通过指导，加大村集体之间合作力度，实现村集体共同发展。第一步是“扶强帮大，打造先进典型”。最大限度发挥财政扶持资金的效用，帮助强村实现更强的目标，助力集体经济再上一层楼；第二步是“强弱联合，借力发展”。“借力发展”体现在两个方面，其一是“区位借力”，经济较弱的村集体以土地入股的方式，促使弱村村民成为强村股民，为强村的经济发展提供土地资源，助力强村集体经济做大做强，实现强弱联合，使弱村村民与强村村民共享集体经济发展成果；其二是“产业借力”，弱村依托自身现有资源，与强村合作，融入强村产业链，成为上下游其中一环，从而提高村集体的经济收益。

(二)选优配强村“两委”班子，加大人才队伍建设

一是大胆选用年轻干部，同时注重提升老一辈村干部思想认知与技能学习能力。对于村“两委”班子建设，要大胆用、放心用年轻干部。以实际工作需求为落脚点，注重从退役军人、农村致富能手、务工经商人员等群体中选优配强基层领导班子，拓展集体经济发展思路，为村集体经济发展注入活力。同时加强指导老一辈村干部学习使用学习强国、灯塔党建在线等，通过先进理论的学习潜移默化改变老一辈村干部的思想认知；其次开展理论教育课堂与技能提升培训班，帮助全体村干部掌握和提升理论知识与实践技能。

二是逐步形成“横向揽人才，纵向育人才，全方位激励人才”机制，壮大村集体经济发展人才队伍。首先是发挥好“第一书记”的作用，充分利用“第一书记”的资源，助力村集体经济发展；其次是贯彻“头雁书记”选拔标准，大胆选任年轻干部，解放思想，建立健全容错机制，实现干部能作为、敢作为；再次是建立纵向人才队伍培育机制，包括村集体领导干部管理技能培训、农业技术培训、营销技术培训等，以实际需求为切入点，形成订单式培训；此外还要制定人才激励机制，实现村集体经济发展与个人利益相挂钩，进一步焕发人才队伍的内生动力。

(三)优化经济结构，实现可持续发展

立足村集体优势，选择性发展实体产业，实现一二三产联动，激发“新六产”。以县、镇(街道)整体规划布局为指导方向，根据村集体优势，差异性发展实体产业，力求形成以“村庄为载体，村民为主体，产业为支撑”的集体经济发展格局，实现一二三产联动贯通，提高三次产业关联度，突破全产业链发展。

一是村集体联合，优势互补，实现三产联动。“一产”方面，选择有一定农业基础的村集体，因地制宜发展种植业、养殖业等，并可以有选择的采取种养结合的方式，将养殖禽畜所产生的粪便等作为有机肥的基础，为种植业提供有机肥来源，同时种植业生产的作物给畜禽养殖提供食源，进一步发展生态农业。“二产”方面，利用有闲置厂房的村集体，在盘活集体资产的同时，发展农产品加工、商贸服务制造、产品包装等。与大力发展农业的村集体进行合作，双方形成供求关系，进一步完善乡村发展产业链。“三产”方面，选择有一定地理优势的村集体，与大力发展制造加工业的村集体进行合作，发展物流运输业，将产品输入市场，连接终端消费者，实现三次产业之间的联动贯通。

二是优化村集体产业结构，实现优势村集体三产贯通，打造特色农业全产业链。以企业项目、农民合作社、家庭农场等新型经营主体为主要参与者，以农产品加工业为支撑点，以乡村文化为背景，打造乡村旅游品牌，有序激活乡村生态发展要素，实现农民增富，集体增收的目标。以农业为基础，转变发展方式，规模化打造花卉种植基地、果蔬大棚等，推动农林结合、种养结合，做大做强特色农业产业，推进现代农业园区、田园社区建设，夯实集体经济发展。以加工制造业为主导，开发手工DIY基地，打造家庭式作坊等，将手工业与生态农业相连，引领集体经济发展。以服务业为延伸，将乡村旅游产业与现代服务业相结合，开发休闲采摘、农事体验、科普实践、康养保健、休闲度假等项目，提高第三产业比重，促进村级集体经济快速发展。

通过村集体联合、产业结构调整，实现一二三产业融合发展，开发集“生态农业、休闲旅游、田园社区”为一体的乡村综合发展模式，更好地将产业增值留给农民，打造“田园综合体”菏泽样板。

(四)明确产权，实现连片规模发展

一是引导连片集中种植，发展村集体“大农业”。一方面在原有种植基础上，通过村内按户连片、互换并地的方式，鼓励村民成方连片集中种植，克服土地细碎问题，实现大规模机械耕种，提高耕作质量，增加单位土地有效产出。另一方面成立土地股份合作社，实现规模效益。将农民组织起来，把村民的土地集中起来，通过产业结构调整，将村民从单家独户的零碎地块中解放出来，从旧的传统的生产方式中脱离出来，选好产业方向，实行规模化经营，实现效益的最大化。通过股权改革，将集体资产股权量化，成立土地股份合作社，让村民做股东，把集体变实体，创新集体经济组织发展模式，同时吸纳村民为实体产业一份子，提高村民的主人翁责任感和参与集体发展的能动性。

二是深化集体产权制度改革，明确集体资产产权，壮大集体经济。针对村集体资产归属不明，受益不清的问题要高度重视，积极解决。首先要对村集体各类资产全面清查，聘请专业人士参与，建构清晰的清产核资流程，摸清集体家底，保障农民的知情权，健全相应管理制度，对清查过程中查摆出来的问题要及时进行整改，并对违法违纪现象及时进行追责；其次要在全面清查的基础上，对集体资产进行归类划分，按照属性与用途，有针对性的多元化发展。积极探索闲置资产发展形式，根据实际情况，用活闲置资产。