城市基础设施建设投融资管理绩效评价研究

王豪 山东现代学院

一、绪论

关于城市基础设施的定义，一般从广义和狭义两个方面去表述。广义的城市基础设施主要是指社会性基础设施与经济性基础设施两个方面。社会性基础设施主要包括卫生、教育、文化等系统，经济性基础设施则是与城市水源、交通系统、能源系统和邮电系统等相关的方面。狭义的城市基础设施的定义主要从六个方面进行表述，如城市水资源和供排水系统、交通道路交通系统、能源动力系统、生态环境系统、防灾系统和邮电通讯系统。

城市基础设施具有规划性、约束性、宏观经济影响大、区域性性等特点。对城市基础设施项目进行绩效管理，是评价主体在采用一定的方法和程序，在一定的标准之下对项目建设结果进行绩效考核评估。评估体系主要体现在项目建设过程的执行情况、项目完成进度情况和社会公众满意度等方面。城市基础设施项目的绩效管理评价主要分为外部评价和内部评价，外部评价主要是政府部门以外的评价主体，包括社会评价、党政评价与国家权力机关评价等。内部评价，是由政府相关的公共事业管理部门进行的专门评价和自我评价。

二、城市基础设施项目建设绩效管理存在的问题

目前，关于城市基础设施项目建设的绩效管理并不能满足市场经济的要求。

缺乏科学有效的管理机制，融资管理体系还不够完善、评估体系缺乏科学性，绩效管理制度化规范化程度不够是目前城市基础设施项目建设绩效管理中存在的主要问题，在实践层面和理论层面都亟须改善。

（一）缺乏科学有效的管理机制

目前在基础设施建设的过程中，已普遍接受绩效管理的存在，但是，绩效管理的水平不能满足基础设施建设的需要，相关的建设管理部门职权不明确，所以导致了管理效果不尽如人意。如何实现效率的最优利益的最大，需要通过提升绩效评估水平来实现。基础设施的建设具有垄断性与地域性的特点，导致许多基础设施被人为的人为的分割在不同的部门与地区。市场经济的推动下，虽然基础设施已经具有足够的规模经济性，但仍避免不了被行政关系所影响。如果地方政府具有错误的政绩观，只追求各自的利益就会排斥其他投资者的良性竞争，会导致基础设施的大量的闲置与浪费的现象，进而阻碍基础设施建设效率的提升。

（二）融资管理体系还不完善

在城市基础设施的建设过程中，资金供给不足是阻碍基础设施建设进程的直接原因，目前情况下，政府是城市基础设施建设的主要投资者，为了拓宽投资渠道，达到融资的目的，还会采用发行证券、向银行借款以及发行股票的形式向其他投资者或者是金融机构融入更多的资金。随着社会的快速发展与城镇化水平的不断提高，对城市基础设施建设也是更加重视，各地政府积极的采用财政政策实现资金的融通来进行城市基础设施建设，但是，目前城市基础设施的建设速度远远不能满足城市规模的高速扩张的需要。政府部门缺乏科学的投资决策工具，容易受地方一把手的投资偏好及主观因素的影响，很难做到管理上的科学合理。由于城市基础设施建设对资金的需要，必须由政府为主要投资者转变成以市场为主要融资者才是发展的必然。

（三）评估体系缺乏科学性

在理论方面，我国的基础设施建设绩效管理尚未建立科学有效的评估体系评估的方法和原则不能满足对基础设施建设进行管理的要求。在评估方法的选择上，我国是以定性分析法为主，以定量分析为辅，国外一些优秀的经验难以适用于我国具体的国情。我国基础设施建设绩效管理的主体主要是政府相关的部门，社会公众在其中起的作用比较小，不能进行有效的监督，这样就使得评估不能达到最优的效果。基础设施建设绩效评价不应只是做到政府方面的参与，还应当做到满足人民群众的利益，适应本地经济的发展。

（四）绩效管理制度化、规范化程度不够

在法律法规层面，我国城市基础设施项目建设的绩效管理，缺少足够的制度保障，缺乏管理理念与实践经验，大部分的地方政府在进行管理的过程中都是一种自发的状态，缺乏统一的法律依据进行规范。不同的政府机构设立了不同的评估内容，难以适应城市基础性设施建设的不同项目。一些政府部门会强行布置一些不具有客观性和不具有操作性的政策指导，这样容易浪费大量的人力与物力，不仅损害国家与政府的形象，还会浪费国家的资源。要想实现基础设施建设绩效管理的良好效果与客观公平，就要建立相关的法律法规。只有健全相关的法律法规，全面的立法才能让社会公众和政府部门全部参与进来，才能实现我国基础设施绩效管理的顺利开展。

三、城市基础设施项目建设的绩效评价体系构建

（一）评价指标选取原则

关于城市基础设施的统计指标多而且复杂，我们应当选择哪些指标进行评价城市基础设施建设的投融资管理的绩效评价是城市基础设施项目建设的绩效评价体系构建中首要考虑的问题，笔者认为，选择城市基础设施建设的统计指标应当遵循以下原则。第一，代表性，所选择的指标应当能够反映项目的整体效果；第二，可比性，首先所选择的指标应当实现不同城市可比，要适用于不同情况的城市，其次所选指标应当使用人均指标而不是总量指标；第三，可操作性，所选指标要考虑统计工作的可操作性，要从现有的统计报告中进行选取，统计工作获取不到的指标，就算再具有代表性也是不可行的；第四，独立性，要求所选指标相互独立，互不影响。

（二）城市基础设施项目建设绩效评价体系构建的具体思路

城市基础设施项目建设绩效评价体系应该从三方面进行构建。

第一，经济促进能力。城市基础设施项目建设的目的，应当是服务于城市的经济增长，服务于社会的发展，对区域的经济增长形成长期稳定的促进作用。在经济促进能力指标的选择上应该考虑这些指标能否反映城市的基础设施运行的各个方面，能否全面展示对经济增长的促进作用。对区域的经济增长形成长期稳定的促进作用。所以可以从人口密度，人均生活用水、用电量，燃气、电话、互联网的普及率等方面进行选择。

第二，环境保护能力。城市的基础设施项目建设是现代化城市建设的基础。若想实现城市健康稳定可持续的发展，应当遵循可持续发展观，注重环境的保护能力，使城市建立一个良好的生态循环系统。所以在环境保护能力指标的选择上，可以考虑城市的污水处理情况、垃圾处理情况、空气质量指标及城市绿化情况等。

第三，创新优化能力。在全行业优化升级、创新驱动发展的背景下，城市基础设施的建设应当体现一个城市的生命力，展现城市的创新优化能力。在这些指标的选择上，应当考虑供水、供电设施水平，道路网密度及通信网络基础设施等方面。

四、城市基础设施建设项目管理对策分析

（一）依法行政，加强法制化建设

法律的许可范围是城市的管理者在管理事务中的界限，在现代化城市的进程中，关于城市管理的法律、法规基本建立完善，但执法不严、管理不善和执法主体的素质不高，严重影响了城市管理法治化的效果，严格执法，依法行政是加快城市管理法治化的必要手段。首先要加强政策法规的宣传，政策法规成为城市管理中的引导者领路人。其次，在执法的过程中，要严格按照法律的要求，做到执法必严违法必究，必须提高违法成本，加大执法力度。最后，要深化规范管理，让制度来实现对执法人员的管理和约束。

（二）健全管理机制，保障城市建设

首先要完善领导的指挥机制，实现由市政府进行统一调度和指挥，设立一套完全可行的高效的执行程序，由各部门各司其职，各负其责。其次，要完善协调服务机制，要全面掌控城市基础设施建设项目的进度，及时发现项目建设中存在的问题，加大协调力度，优化行政审批环节，提高效率解决问题，保证项目的工程进度正常进行。

（三）加强监督，完善公示制度

城市基础设施的建设需要长期的合理的总体规划，要防止重复建设，防止资源的浪费，要全面兼顾效率与效果。在城市基础设施建设的过程中，要实现现场指导，及时实地督查，及时发现问题并督促整改，进行定期通报。城市基础设施建设项目的决策，需要政府各部门、专家与社会公众的共同参与，坚持科学决策依法办事的原则。同时，还应建全公示制度，使项目的实施接受多方面监督。