全域旅游视角下的海北藏族自治州旅游业发展研究

吴 响

(青海民族大学 旅游学院，青海 西宁 810007)

“全域旅游”作为一个新的概念，最早见诸知网的期刊文献库是在2011年大连市关于全域城市化建设的规划之中，以此为起点，各界学者对于全域旅游的研究不断深入，内容得以不断拓展，政府部门也开始将其纳入到推动区域经济发展的轨道上来。2015年8月原国家旅游局下发了《关于开展“国家全域旅游示范区”创建工作的通知》，全域旅游开始由理念走向实践。

海北藏族自治州(以下简称“海北州”)因自然和人文旅游资源禀赋高，旅游业发展起步较早，水平较高，成为重要的旅游目的地。2016年，原国家旅游局先后两个批次公布了国家全域旅游示范区创建名录，共计500个。海北州祁连县、海北州先后两个批次分别入选。2017年3月5日，在全国人大五次会议上，“全域旅游”被首次写入政府工作报告。2019年9月25日，文化和旅游部在其官网上公布了首批71个国家全域旅游示范区名单，海北州祁连县成为青海省唯一验收合格的示范区创建单位。全域旅游作为一种带动、促进区域经济社会协调、绿色发展的新理念、新模式，跳出了传统旅游的各种限制和发展的壁垒，将区域作为完整的旅游目的地进行打造[1]，对于地方旅游业的可持续发展、经济社会的转型升级、人民美好生活的保障具有重大战略性指导作用。海北州全域旅游的发展对于民族地区旅游的发展具有一定的借鉴意义。因此，本研究以海北州全域旅游发展为对象，总结海北全域旅游发展中的优秀做法和存在的问题，在此基础上提出合理的发展对策和建议。

1 海北州发展全域旅游的重要条件

1.1 深厚的旅游业发展基础

海北州地处青藏高原东北部，全州东西长413.45公里，南北宽261.41公里[2]，地域面积辽阔，自然地理条件比较复杂；同时海北州又是一个多民族聚居地区，各民族文化在历史的长河中相互交融充分保留其个性，在漫长的历史岁月里塑造了独具海北州特色的自然和人文旅游资源。截至2018年底，全州开放运营的景点有30个，其中4A级景区4家，全国特色景观名镇2个[3]，已形成有浪漫海北、河清海晏、藏城刚察、花好门源、天境祁连等海北州旅游业发展的知名旅游品牌，青海湖沙岛、原子城纪念馆、门源油菜花海、卓尔山等为国内外知名的旅游景区。全州以2016年成功入围国家级全域旅游创建示范区名单为契机，围绕全域旅游成立领导小组，出台了一系列的制度来保障全域旅游示范区的建设，优化基础设施，不断提高服务水平，积极鼓励并推动以旅游业为主的各产业融合发展，短短三年的时间里海北州的旅游业发展取得了长足的进步。2016—2018年，接待旅游人次年增长率保持在15%以上，旅游总收入年增长率保持在20%以上，其中2018年全州接待旅游人数1 000万人次，实现旅游总收入33.65亿元，同比分别增长16%、26.4%[4]，再创历史新高，旅游业发展势头迅猛。

1.2 国家政策指引和战略机遇

2015年9月，原国家旅游局下发《关于开展“国家全域旅游示范区”创建工作通知》，正式对外界宣告“国家全域旅游示范区”创建工作的开始。其后的一年时间里，祁连县、海北州先后分别入围两批国家全域旅游示范区创建名单。2019年9月25日，文化和旅游部在其官网上公布了首批全域旅游示范区名单，祁连县顺利入围。4年时间里，全域旅游从提出到首批示范区名单的出炉，凝结了党和国家领导集体的智慧。海北州理应顺势而为，以祁连县全域旅游建设经验为主导，走全域旅游发展道路，加快实现从传统景点游模式向全域旅游模式的深刻转变，从而更加积极有效地融入全域旅游发展的大潮中。

全域旅游下的旅游业发展具有较强的综合带动能力，在推进国家重大战略实施方面具有得天独厚的优势和作用。全域旅游+乡村振兴，积极推动旅游业与乡村农业的深度融合发展，促进贫困人口就业，开展旅游精准扶贫。全域旅游+“五大发展理念”(创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念)为推动我国旅游业取得更大发展提供了理论指引[5]。

1.3 旅游业转型升级的必然要求

随着当前大众旅游、休闲度假旅游时代的到来，散客游、定制游正逐步取代传统的跟团游模式，旅游者的活动范围日益扩大，个性化特征不断增强[6]，旅游业的发展正经历着深刻的变革，迫切需要新的理念、新的方法来指导推进旅游业的转型升级。

以海北州为例，当前旅游业的发展还有诸多问题亟需解决。日益旺盛且多元化的旅游需求同旅游供给体系不完善不健全之间的矛盾，是阻碍海北州旅游业持续向前发展的主要矛盾。为了解决这一矛盾，必须深刻学习并落实好国务院印发的《关于促进全域旅游发展的指导意见》，加快推动旅游业转型升级、提质增效，全面优化旅游发展环境，以全域旅游的理念来指导海北州旅游业的转型升级。鼓励并引导旅游业与其他相关产业的融合发展，发挥旅游业的乘数效应，打破资源配置的壁垒，积极推动农业、工业、房地产业、建筑业、会展业、林业等与旅游业在产品打造上的价值解构和产业链的重构，塑造出多元化、休闲化、生态化、品质化的旅游产品。着力推动旅游业从门票经济向产业经济转变[7]，使旅游收入由对门票的路径依赖转变为更深层次地依靠二次消费和衣食住行等综合性消费转化，进而有效提升旅游产品的附加值。

2 海北州发展全域旅游存在的问题

2.1 全域旅游理念理解有误区

全域旅游是以旅游业为地方发展的主导产业，具有可持续发展的潜力和特征，是全域景区化标准建设的旅游，是因地制宜的旅游[8]。全域景区化标准，不是全域建景区[9]。海北州当前对全域旅游空间发展格局的认识存在一定的偏差，将旅游资源开发的重点放在了景区景点数量的增加上。殊不知，全域景区化指的并不是全域建景区景点，而是全域应按照景区的标准来配置各种资源、要素、服务，让旅游者在旅游目的地的各个空间范围内都能够欣赏美景、享受服务、获得体验。

2.2 全域旅游下的体制机制不健全

全域旅游理念下，旅游业作为地方经济的主导产业，其发展不再是旅游主管部门的“独角戏”，各政府部门都参与其中，相互协调配合，社会各界积极参与共谋旅游大业，这是新形势下的必然要求[10]。自2016年入选国家级全域旅游示范区创建名单以来，海北州组建由州委书记担任组长的全域旅游示范区工作领导小组，围绕《海北州全域旅游规划》制定了一系列的配套制度。但从地方来看，除祁连县以外，各县地方部门对于旅游部门的支持力度还远远不够，相关合作大多是基于行政安排所做出的，未建立起一套目标一致、沟通有效、责权明晰的协调工作机制。其次，在旅游综合管理上，旅游主管部门与各相关部门的联合执法力度不大，涉及领域有限，主要还是以旅游主管部门的自主管理为主，同时社会各界参与旅游综合治理的积极性不够高，行业组织和社会民众普遍缺乏主人翁意识。

2.3 政策保障不到位

全域旅游规划是地方经济发展的总体规划，具有全局性的引领带动作用[11]。当前，海北州以及其下辖的四个县均已制定有本行政区域内的全域旅游规划。但从实际效果来看，部分县级政府所制定的本行政区域内的全域旅游规划所起到的作用仍仅相当于地方旅游业发展的专项规划，缺乏和国土空间规划、城市生态规划、城市综合交通规划等规划的融合；旅游企业准入门槛过高，中小旅游企业筹融资困难，相关金融机构对于旅游企业的信任度不高，政府方面给予的财政专项支持不够；旅游业用地与国家的土地政策相冲突，项目实施困难，旅游企业投资信心受挫。总之，政府与社会各界对于全域旅游规划的支持力度还远远不够。

2.4 公共服务体系不完善

当前阶段，“散客化”旅游趋势不断增强，旅游者在旅游活动中的自主性、灵活性特征日益显现。以海北州自驾游和休闲游为例，这类群体对于旅游公共服务体系的依赖程度相对较高，旅游体验在很大程度上也取决于服务体系的完善程度。一般来说，旅游公共服务体系包括五个方面的内容：旅游公共交通服务、旅游公共信息服务、旅游公共安全服务、旅游公共救济服务、旅游公共环境服务[12]。当前，海北州旅游公共交通服务和旅游公共信息服务尚处于发展阶段，集中体现为未在核心的交通网络节点建有旅游集散中心，因此也未能形成多层级旅游集散网络，集散能力较弱。作为青海省自驾旅游示范区的一部分，自驾游营地的建成数量以及自驾线路上的交通指示牌、导览图较少，无法有效为自驾游群体提供游览过程中的便利。景区内的旅游公共巴士、公共自行车体系尚未建立，大大降低了旅游者在景区内的游览效率和旅游观光体验。除祁连县部分景区以外，智慧旅游信息化平台尚未全方位搭建完成。一方面，旅游者难以在旅游活动开展的过程中通过客户端即时地获取到与景区相关的各种信息，加剧了信息不对称情况的发生；另一方面，旅游景区管理者也很难即时掌握旅游者在游览过程中所发生的一系列情况，降低了管理的效率，增加了信息交换的成本。

2.5 创新示范动能不足

全域旅游的理念和发展模式对于旅游业发展提出了新的更高的要求，传统的旅游体制机制建设已经难以满足全域旅游下出现的新局面新趋势。海北州必须通过新一轮的体制机制的创新设计，来理顺旅游部门和其他部门的关系，加强旅游业与其他行业的紧密合作，从而实现新时期下海北州旅游业的跨越式发展。一个良好的运行体制机制，需要强大的国家及地方政策做保障。全域旅游作为我国经济发展进入新常态时期所提出的重大发展理念，国家层面已经给予了相当程度的重视，海北州及各级地方政府应当顺势而为、锐意进取，在认真研读国家关于推进全域旅游的各项政策方针的基础上，完善创新政策保障设计，为全域旅游发展提供新动能。

3 对策与意见

3.1 深化全域旅游发展理念，突出海北州特色

旅游业的发展是有规律的，在落实全域旅游发展理念的过程中则更是要充分认识规律、把握规律，依靠规律来为海北州全域旅游的发展指明正确的方向[13]。海北州作为多民族地区、生态环境脆弱区，在旅游资源的构成和分布上有着自身的特点，因此，在旅游开发的过程中尤其是要加强对生态环境保护前提下再开发的认知，强化对各民族文化传统、民风民俗的认知，强化对旅游发展门槛的认知，而不是盲目建景区、兴基建，重数量而轻质量。努力做到“四个适宜”——因势制宜、因时制宜、因市制宜、因地制宜[13]。创新规划理念，打造真正拥有海北州文化内涵和个性特征的旅游品牌形象，突出多民族文化、高原生态旅游的特点，引领海北州旅游向多元化、休闲化、生态化、品质化方向发展。发展具有海北州特色的旅游，发展海北州能做的旅游，发展海北州适合的旅游。

3.2 创新体制机制建设，全域共建共享

首先，完善全域旅游的领导工作机制。在原有的全域旅游示范区创建工作领导小组的基础上，积极推进县、乡镇、街道的三级全域旅游创建办公室建设，增岗增编，引进专业的旅游管理人才来指导全域旅游工作的开展；同时采取一系列的优惠和补贴政策，优先解决住房等生计问题，让他们住在海北，吃在海北，心里有海北，真正成为“海北人”。其次，建立沟通有效、责权明晰的综合协调机制。由地方各级政府牵头，以旅游管理部门为核心，推动交通、城建、林业、土地、工商、公安等各部门联合组成的“全域旅游融合发展办公室”，以各部门主要负责人为主要成员，在对涉及到各部门相关利益的重大决议或事项深入交换意见的基础上，明确各职能部门的相关责任和义务，统筹协调海北州旅游业发展中遇到的各类问题。再次，建立全员参与、共建共享的旅游综合治理机制。各县级人民政府下设旅游警察大队、旅游市场监管大队和旅游巡回法庭保证执法的力度和效度，针对各种私自圈地经营和拉客宰客等严重破坏旅游市场秩序的行为进行有效的整治和打击；积极鼓励各类旅游企业自发组建并广泛参与的旅游行业协会的建立，并在此基础上推动旅游行业自律体系的不断完善；充分保障社区居民的知情权、参与权和利益分配权，增强社区居民的主人翁意识，建立健全社区居民与各级人民政府的长效对话交流机制，认真听取并接纳来自民间的声音，因人制宜、因岗制宜地推动社区居民参与到地区旅游业发展的进程中去，并使其从中获得一定的利益回报。

3.3 以创新示范为动力，落实落严全域旅游的政策保障

海北州及各级政府应当深刻学习祁连县全域旅游示范区的创建工作，以祁连经验为先导，高度重视旅游业地位，以政策性文件的形式，确立旅游业在本行政区内的主导性地位；以全域旅游规划作为地方城市发展规划，确立起全域旅游规划在本行政区内的领导核心地位，积极引导全域旅游规划与国土空间规划、生态保护红线等国家重大规划和制度的相适应、相承接，推动地方城市生态规划、综合交通规划、环境保护规划等与全域旅游规划的相融合、相协调，明确界定旅游业发展的主体空间范围，进行合理有效的土地规划。建立旅游项目库，对符合海北州全域旅游规划的重点旅游项目、优势旅游项目给予一定政策和资源上的扶持，积极鼓励民间资本流入旅游市场，放宽金融机构对旅游中小企业的筹融资条件，引导各种金融理财产品与旅游投资收益的创新性结合，拓宽旅游企业的投融资渠道，充分发挥金融资本的杠杆效应，开通文旅产业的信贷“绿色通道”。加强对旅游专项人才的引进，建立并完善好旅游人才专项引进机制，设立一定的服务期限条件，对于达到特定条件的高层次人才，可给予一定的住房和薪资补贴上的政策性优惠和保障；同时，应当就在岗人员的继续教育问题取得省内高等院校的支持并与之合作，定期开展在岗人员的职业技能培训，有计划、有安排地从高等院校招纳旅游专业技术型人才。

3.4 增强服务意识，完善全域旅游的公共服务体系

海北州全域旅游公共服务体系的打造一定要顺应当前旅游业发展的新趋势、新导向，为当地居民和游客提供便利。创新旅游服务意识，以全域旅游的理念指导旅游公共服务体系的建设，为旅游者提供全过程、全时段的高品质服务。第一，优化公共交通服务功能。在深入考察各地区位因素、自然地理条件、经济社会发展状况的基础上，联合交通、城建、土地等相关部门，规划建设由州、县、景区的三级旅游集散服务中心，既能让游客“进的来，出得去”，又能让游客体验到从旅游信息咨询、门票预订到自助线路组合等的全方位服务。依托海北州良好的自然生态景观，打造独具海北州特色的自驾游风景道，完善沿途的交通和旅游标识系统，加强自驾游营地和公路服务区建设，为海北州自驾游群体提供覆盖全路段自驾游空间服务体系。联合交通管理部门，推动旅游公交建设，优化各地旅游公交线路的设计和组合，使其能最大限度地发挥连接各景区和乡镇的作用，加大资金等要素投入，根据各景区的面积、生态环境承载力、运营需求、游客接待量等的实际情况，对符合条件的、有需求的景区可批准增设旅游观光巴士并修建休闲自行车道，以此来完善景区内的公共交通服务体系。第二，加快海北州智慧旅游信息化建设。首先，应尽快实现海北州各大旅游景区的无线网络全覆盖，确保游客在移动网络平台上能及时地获取和分享相关旅游信息；再者，建设“智慧海北州”，加快推进海北州智慧旅游与互联网技术的融合，充分推广祁连经验，推出海北州旅游服务App，让游客在游前、游中、游后都能及时地掌握关于海北州旅游的各种相关信息，并开通网上评价和反馈通道，为游客提供全流程、高品质的旅游公共信息服务。加大海北四县智慧旅游平台的对接和联系力度，充分实现信息的共建共享，推动海北州智慧旅游朝着联动化、综合化、一体化的方向发展。

3.5 全方位解放思想，以创新求发展

改革创新是全域旅游建设中不可或缺的重要环节，是推进国家全域旅游工作的关键性因素。[14]海北州要想实现全域旅游的发展目标，政府部门需要有所作为，有所创新。海北州政府作为各项全域旅游发展过程中利益相关人的牵头者，需要从体制机制层面进行一定创新设计，理顺各部门之间的利益关系，破除新常态下限制旅游业转型升级的阻碍,充分尊重和肯定市场在资源配置中的决定性作用。首先，应当聚焦到全域旅游的领导机制创新。2018年原国家旅游局与文化部合并为文化与旅游部为海北州的领导机制创新树立了榜样，应当顺应国家旅游部门领导体制的改革趋势，加强文化部门与旅游部门的联合，改各级旅游部门与文化部门为文化与旅游局、文化与旅游厅等等，从全域旅游发展的大局出发，统筹协调各部门的工作。其次，推动旅游政策保障机制的创新，旅游发展要借助政策的“东风”来全力推进全域旅游。当前，海北州旅游企业数量少，力量弱，需要借助于政府的政策创新来走出发展中遇到的结构性问题。鼓励并引导金融机构开发各种旅游投融资产品，降低旅游企业在发展过程中遇到的资金融通困难。在严格遵守国土空间规划、守住青海省生态红线、基本农田用途不改变的前提下，创新旅游土地供给政策，优先保障各类符合土地利用标准的旅游用地。

4 结语

全域旅游不仅仅是区域发展旅游业的新理念、新模式，在更深层次上也是引领地方经济社会协调发展的新动力，特别是对于我国经济欠发达但旅游资源相对丰富的地区。本文以海北州旅游业发展为例，从全域旅游视角出发，综合分析并归纳了海北州旅游业发展的现状和突出问题，在实地调研、文献分析以及统计数据整理分析的基础上，给出了一系列的对策和意见：深化全域旅游发展理念，突出海北州特色；创新体制机制建设，全域共建共享；以创新示范为动力，落实落严全域旅游的政策保障；增强服务意识，完善全域旅游的公共服务体系；全方位解放思想，以创新求发展。结合上述对策和意见可以看出，海北州作为旅游资源禀赋较高而地区经济建设相对落后的地区，旅游业发展中存在的主要问题更多在于旅游上层建筑的搭建和相关硬件设施的建设。同时必须指出的是，由于实地调研的时间有限，以及笔者学术功底欠佳，此研究尚有不足之处须进一步完善，所给出对策和意见也仅适用于个别案例地，难以准确而又客观地以全域旅游的视角概括旅游业发展的路径。