农村两类学校布局优化的现实问题与方向选择

刘宇文，侯钰婧

(湖南科技大学 教育学院，湖南 湘潭 411100)

城乡间义务教育差距大一直是我国义务教育阶段的发展痼疾，农村教育的弱势标签正亟待解决。两类学校作为农村义务教育体系中最薄弱之处，是影响农村教育质量的关键一环。2018年4月，国务院办公厅下发《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》，明确两类学校在农村义务教育中的重要地位，并提出优化两类学校布局，提升乡村学校质量的重要目标。当下，我国农村学校布局的工作重点聚焦至两类学校，重心也由调整逐步转向优化。两类学校布局优化不仅仅是关乎学校选址何处的简单问题，更与农村义务教育质量的提升密切相关。两类学校布局应融汇于城乡教育一体化的时代背景，立足于农村学校的发展之道，服务于农村学龄儿童的美好未来，为农村义务教育的可持续发展勾勒振兴蓝图。然而，两类学校布局工作正处在教育理想应然与现实发展实然的对立困境中，许多决策者在冲突中迷茫徘徊。由此，有关两类学校布局优化问题的研究是振兴乡村教育必须直面的新课题，厘清布局优化目标下的现实困境并提出纾解对策是当务之急。

一、农村两类学校布局优化的目标指向

2001年起，针对村村有小学但教育质量不佳的教育资源浪费与财政经济困难相交叠的困局，我国开始了大规模的农村学校布局调整工作。规模效应引导下的撤点并校工作将大量的村小、教学点撤销或合并，并通过兴建寄宿制学校达到整合教育资源、提高教育质量的目标。但随之衍生出诸多负面影响，如学生辍学率增高、家庭教育负担增重等。2006年，国家开始出台各项政策文件进行调控，但撤点并校运动在惯性作用下仍大肆进行。教育部规划司统计数据显示，2011年全国小学数量较2000年减少了31.24万所，减幅为56.43%；小学在校生数量减少了3 086.66万人，减幅为23.72%[1]。在布局调整的十余年间，我国小规模学校数量锐减，大量农村学生聚集在乡镇或城区的中心学校、寄宿制学校，全国农村小学生低龄寄宿趋势明显，总体寄宿率达到26.6%，且呈现出逐年递增的态势[2]。2012年，国家正式叫停撤并运动，强调适当恢复、保留或新建必要的小规模学校，加强保障寄宿制学校的办学条件。

暂缓撤并以来，我国一直致力于统筹规划城乡学校布局、提升农村教育质量、推进城乡教育一体化等工作，农村学校布局工作的重点一直未曾离开两类学校，它们是农村学校的主力军。但随着时代的不断进步与群众的需求升级，两类学校的遗留问题与修缮进展、价值追求与现实条件、自身特色与发展局限等方面的矛盾日益严重。两类学校不仅要寻求空间位置上的合理性，更要基于此去寻得教育质量上的提升。学校布局不仅仅是关于学校的数量、规模、位置等空间关系的总和，更与学校的功能、结构、资源的变更有关。因此，现阶段布局工作的重心也逐步从“调整”走向“优化”。相较于布局调整，学校布局优化不是仅简单地将学校合并或撤并、增设或扩容，而是更强调将布局工作与学校多方位发展相结合，在两类学校合理布局的同时考虑其可持续发展性，突破以往学校布局只顾学生“有学上”的天花板。

揆诸农村两类学校的布局发展历程，发现从调整到优化，当中的目标指向也在不断演变。目标对活动的实践方向、过程调控以及成果评价具有重要意义。确立两类学校布局优化的目标指向，可将两类学校布局优化同以往的布局调整进行区分，凸显其现实处境与重点需求，有助于整体规划两类学校布局优化的具体工作步骤，监控两类学校布局优化工作的进展、冲突并及时调整，从而帮助布局优化工作走向正轨。

农村学校布局工作对国家以及社会而言，在不同时期为解决特定问题发挥了极大的作用，其目标价值也依附于此。现阶段，两类学校布局优化工作的总体目标在于促进县域内学校布局合理化与义务教育均衡化，进而推进乡村教育振兴，实现城乡义务教育一体化。为保证总体目标的实现，还需细化目标内涵，突出优化重点。两类学校是农村学龄儿童接触率最高的学校类型，布局在何处直接影响着农村学生上学的时间、成本和安全系数，如何布局及其合理性更与两类学校后续建设工作及教育质量的提升息息相关，影响着农村学生的学习质量。农村儿童就学的理想化状态应是能够在国家规定的上学时间标准内就近入学或在合理增重家庭负担的基础上寄宿入学，同时享有在标准化学校中接受高质量教育的机会。简而言之，两类学校布局优化工作的根本目标是保证农村学龄儿童能够“就近入学”且能“上好学”，提供公平又有质量的教育。但是，目前我国两类学校布局优化工作在追求这一目标的进程中正面临着诸多冲突。

二、农村两类学校布局优化面临的现实困境

两类学校寄存着人们对农村教育发展的迫切期盼，优化体现着人们对农村学校布局偏向的转移。在两类学校布局工作中，有关学校布局工作的过往调整经验与现实优化需求等各类信息混杂，两类学校布局优化工作在时代取向、价值需求、发展定位中矛盾重重、步履维艰。为引领两类学校布局工作朝向优化目标有序发展，省思现实问题、规避已知陷阱、优化布局蓝图，是保障乡村儿童就学质量、构建农村学校合理布局的必要途径和根本依据。

1. 农村教育“为农”与“离农”的时代取向危机

在新型城镇化和教育现代化的裹挟下，我国农村教育的价值取向在“为农”与“离农”两种立场间徘徊，学校布局成为倾向某种立场时的明显风向标。但无论是为农式的分散型布局还是离农式的城镇集聚型布局，都似乎早已将城市教育和农村教育划分了层级，也为农村儿童的未来发展预设了结局。它们在不同时代的轮替与交织不仅使农村学校布局发生了巨大变化，更影响了人们对两类学校的印象，导致两类学校布局优化的工作方向摇摆不定。

20世纪二三十年代，陶行知先生认为农村教育教人离开农村走向城市是不正确的，农村教育必须以农村生活为依托，并提出“到乡村去”的口号[3]。以农村为本的“为农”取向初显并逐步发展成形。改革开放后，在“农民承担、乡镇为主”的办学形式下，村村办小学的热潮风靡。“为农”的教育价值取向的确使农村学校得到迅速发展，但“一村一校”学校布局中存在的规模小、教育质量差等一系列问题也逐渐凸显。随后，在我国农村人口外流的趋势之下，以城市为本的“离农”取向认为面对难以逆转的城镇化进程，农村义务教育要以城市文化学习为主，提升乡村教育的现代化水平，为学生将来进入城市生活和工作做好准备。还有观点认为，可以用城市教育替代乡村教育，让乡村教育在城市教育现代化的过程中自然消亡[4]。城镇学校规模集聚与乡村学校衰落的倾向已渐次显露。农村地区学校“空心化”现象频现以及教育资源分配向城镇倾斜的双重困境致使大量小规模学校被撤并，寄宿制学校也常常被人诟病，有条件的家长被迫前往城区买房、陪读，其余家长则陷入逃离乡村学校的忧虑中，由上至下弱化了农村教育的功能。“城镇挤乡村弱”已经成为我国义务教育阶段最为显著的结构性问题。在暂缓撤并时期，政府开始加强小规模学校建设，但在时代取向的影响下，学校布局工作陷入了家长不愿再回到乡村、仍然保持逃离状态的僵局，政府部门不得不放缓乡村学校的建设工作，由下至上抛弃了农村教育的价值，两类学校布局工作进退维谷，与“就近入学”和“上好学”的优化目标渐行渐远。

2. 教育公平优先与教育效率先行的价值需求矛盾

教育公平指的是每个社会成员都享有同等的教育权利和教育机会，享有同等的教育资源，享有同等的教育质量，享有同等的就业机会，并向社会弱势群体给予一定的倾斜[5]。教育效率指教育投入与教育产出间的比值，是强调一定条件包括资源、时间、制度、机制条件下人财物等所产生的功能与作用具有较强功利属性的概念[6]。农村义务教育的弱势地位与其承载的教育期盼必然推动着该体系对教育效率最大化的追求，而公共产品属性又必然要求农村义务教育平等对待每一位学生，缩短城乡教育差距。具有双重属性的农村义务教育在教育资源不足的情境下，布局工作不可避免地面临着教育公平优先与教育效率先行的现实矛盾。

从学校布局调整的工作经验来看，我国农村义务教育追求的是教育投入与回报间的最高性价比。农村学校布局工作的主旨最初表现出效率优先的导向，通过扩大寄宿制学校的规模以实现经济效益、提高教育效率。大规模化的寄宿制学校虽然看似将优质教育资源相对集中了，但由于同样庞大的在校生数量，因而实际上是一种量大质低的“稀释教育”[7]。因为学校规模的增容并非是无限的，单位学生的办学成本随着学生数量的不断增加呈现出U形曲线。即在学生数量到达一定的临界点之前，办学成本随着学生数量的增加而逐渐减少；超过临界点后，办学成本开始快速增加。优先考虑办学成本将会弱化对学校教育质量和学生就学公平的关注。而后，农村学校布局工作开始兼顾公平，并逐步转向以公平为先。2013年教育部颁布的《关于进一步做好村小学和教学点经费保障工作的通知》指出，保留并办好一定数量的村小学和教学点，是保证适龄儿童就近入学、促进教育公平的客观要求。但由于优质教育资源的紧缺，小规模学校的大量存在将会分散教育资源、降低教育效率，很可能造成只改善学生就学成本却未能提升学校教学质量的后果。盲目公平将造成新的不公平。两类学校布局工作无论是让效率先行，还是以公平为先，都将造成教育公平与教育效率难以两全的现象。农村学校布局调整工作只追求教育效率的增速却未能发现教育公平的呼喊，只看重教育公平的普及却没有考虑教育效率的实现，这种单一、径直、过度地偏向或优先某一方的布局导向只会放大两类学校的负面效应，也使自身的布局工作陷入僵局。

3. “由‘小’到‘寄’”与“由‘寄’到‘小’”的发展定位背离

在长期的农村学校布局调整工作施行下，农村地区基本以寄宿制学校为主。近年来，国家高度重视解决农村地区“上学远难贵”等问题，并将两类学校置于重要战略地位进行规划。保障农村学生能够就近入学是农村学校布局的根本诉求，小规模学校是满足这一诉求的基础条件。因而，现阶段两类学校布局优化工作在“小”与“寄”的建设问题上陷入了“由‘小’到‘寄’”与“由寄到‘小’”的纠葛中。

2012年，我国开始恢复性递增小规模学校。但据统计，2018年我国普通小学比上年减少0.52万所，其中，小学教学点减少0.16万个。而小学招生人数比上年增加100.74万人，在校生10 339.25万人，比去年增加245.56万人[8]。比起2017年小学减少1.06万所、教学点增加了0.46万所的情况来看，目前我国小学数量正在持续减少，教学点数量也开始回落，学校规模正逐渐扩大。数据的增减波动幅度不仅表明农村暂缓撤并工作的效力逐步失效，更在提醒我们反思这种熟悉的增减变化的必要性与科学性。在撤并时期，“由‘小’到‘寄’”是布局工作的主要线路。小规模学校与寄宿制学校被视为是此消彼长的补充关系，不仅表现在学校数量的增减，还体现在学校规模的变化。这种思路在暂缓撤并时期逐渐转化为“由‘寄’到‘小’”，小规模学校开始得以保留、恢复并发展。这种此起彼伏的数量变化究竟是受到内在发展趋势的作用还是被外界事物所影响？

我国农村义务教育正朝向着提供公平有质量的教育要求前行，优化两类学校布局正是促进公平与质量同行的关键步骤。乡村小规模学校在其中担任着不可或缺的角色，是保证农村学生就近入学的基本途径。乡镇寄宿制学校在很大程度上满足了留守儿童的教育需求，是农村地区学校建设的经济性选择。乡村小规模学校与乡镇寄宿制学校在发展上虽各有不足但也不应忽视二者的优势特性，它们是满足不同教育需求的必备工具。事实上，“由‘小’到‘寄’”布局工作中两类学校数量及规模的大幅度变化更多是由人为调整而造成的，二者间并非是简单的数量互补关系，更违背且破坏了两类学校的原有功能与价值发挥。小规模学校不是需要取消的末端，寄宿制学校的调节功能被放大了。而“由‘寄’到‘小’”的布局线路只是对“由‘小’到‘寄’”线路的简单重推，调整时期所造成的负面效应显然很难仅通过反复的数量调整进行修缮。简单地人为干预两者间的数量关系，不仅忽视了两类学校各自的功能特征和潜在可能性，也掩盖了外在因素对两类学校的影响，如人口需求、资源承载量、利益者诉求等，致使两类学校布局优化工作在实践中偏离了优化目标。

三、农村两类学校布局的优化方向

为实现两类学校布局优化的根本目标，在前期布局调整工作经验的基础上，通过明晰两类学校布局优化的现实问题，寻求适切的思路逐步纾解其冲突，对农村学校整体布局规划工作具有重要借鉴意义。

1. 布局初衷：坚守以人为本发展观

在两类学校布局优化工作中强调以人为本理念，就是要使人民满意布局工作。以往经验一再提醒我们，农村学校布局并非是为了将不同区域或不同类型的学校界定等级，要慎重省察可能造成这一后果的工作内容。教育应当就是教育。教育是为了人的发展，而不是为了人在哪里发展。培养什么样的人不宜提前营造三六九等的诱导氛围，更不可根据学校类型树立风向标，而应客观给予受教育者能动选择的机会。学校布局调整工作的开展动因之一是为了使农村地区学生接受有质量的教育，但在推行过程中却更多地追求效率，逐步脱离了“人”这一主线，忽略了学生上下学的时间和安全问题、学生的乡土文化根基、亲情教育的缺失等关乎“人本位”的价值因素。学校布局优化工作必须服膺以人为本思想，在实践过程中从学生的发展、家长的处境、居民的意愿等视角出发，避免布局优化工作偏离其根本目标，迷失自身价值内涵。

首先，两类学校的存留问题需参考当地村民的意愿。乡村学校负载着乡村社会的希望和文化教养的重任，存在于乡土社会对于教育的美好想象里[9]。两类学校的存留势必会影响乡村生活秩序和本土文化底蕴。特别是小规模学校，通常地处偏远地区村民的集聚地，失去学校的村落也将失去往昔的文化繁荣。乡镇寄宿制学校也不宜随意扩充，要保证基本办学条件的标准化建设。此外，是否实行校车制需要在参考家长意见的基础上进行。政府部门在进行学校撤并工作时必须收集当地居民的想法，并将村民意愿置于首位进行学校布局优化评估工作，保障其参与教育事务的权利。其次，两类学校安放何处要切实考虑学生的上学成本。小规模学校与寄宿制学校的布点问题涉及多方主体的利益需求，学生的时间成本与家长的教育成本是当中的关键要素。两类学校布局优化工作应对学龄儿童家庭住址与学校地址间的时间距离进行测量，并在此基础上科学判定学校空间位置是否合理。两类学校布局优化工作既要满足学生能够就近入学的需求，尽量避免小学中低年级学生进入寄宿制学校，同时也要防止家长教育负担的过度增加。第三，两类学校布局合理性的维续需要动态收集相关利益者的意见。时代发展趋势、人口流动速率、群众教育需求等因素的不断变化，要求两类学校布局优化工作要实现其可持续发展性，就必须动态、连续地调查相关利益群体的观念变更情况，形成系统化的反馈征求流程。不仅要在规划布局前征集民意，更要使这一环节在布局优化工作中持续发挥效用，分阶段对相关利益者进行调查。尤其不能忽视在布局工作基本结束后进行的反馈意见收集工作，以便及时了解相关利益者的观点，辅助两类学校布局优化的后续调适工作。总之，两类学校布局优化工作要坚守人本理念，深谙自身布局工作的潜在导向。既要防止狭隘乡土教育思想带来的固守单一方式的学校肆意分布格局，又要警惕农村教育边缘化造成的学校大规模集中化布局，避免农村学生成为游走于城乡之间的边缘性社会群体、造成城乡差距持续扩大与僵化。

2. 优化重点：合理配置教育资源

教育效益是指各级各类主体通过投入教育而产生的效果和利益。教育产出的间接性、滞后性、长效性与多效性[10]等特性决定了教育效益才是发展教育的真正旨归。在两类学校布局优化中，超越公平与效率彼此绝对化的突破点就在于追求教育效益。教育效率高并不一定会带来高效益，同时还可能损害教育公平。但教育效益是符合社会需要的，并与教育公平息息相关，没有效益的教育公平是愚昧的，没有公平的教育效益是不道德的。“两基”目标达成后，我国义务教育从“人人有学上”逐渐转向“人人上好学”，在公平与效益的维度下彰显着对教育质量的不断追求。兼顾教育效益与教育公平是农村义务教育的基本要求，也是两类学校布局优化工作必须考量的问题。

第一，聚焦教育资源配置工作。学校布局优化向来与教育资源配置密切关联，后者最直接和最主要的方式就在于前者工作的开展[11]。两类学校作为深入推进义务教育均衡发展的攻坚部位，布局工作中效率与公平的矛盾直接反映为教育资源的配置情况。教育资源的配置是义务教育均衡发展的首要工作。教育均衡的本质是追求教育公平，起点均衡即机会均等是资源配置的过程均衡、质量均衡的基础和条件，质量均衡是机会均等和过程均衡的目标和结果[12]。教育效益与教育公平的追求蕴含着，合理配置教育资源是在两类学校布局优化工作中调适公平与效率间矛盾的最佳途径。

第二，坚持教育效益与教育公平并重。教育公平是现代教育的基本诉求，教育效益是教育发展的永恒追求。两类学校布局优化工作在努力实现农村儿童就学成本公平的过程中，不宜无视教育资源的实际限度、放弃对教育效益的考量，造成教育资源浪费与紧缺并存的状况；在追求教育规模效益的同时，不能回避教育公平的目标，更不能只顾扩建学校规模却忽略对办学条件的投入，陷入只追求表面的教育效率而弱化教育的不经济效益或间接效益的困境。高公平低效益、低公平高效益不是也不可能生成高水平的教育，高公平高效益才代表着现代教育发展的最终目的和归宿[13]。教育效益与教育公平互为保障与前提，在两类学校布局优化工作中必须齐头并进。

第三，均衡配置教育资源。当前，对公平与效率关系的错判已然使得两类学校布局隐患重重，因地制宜地配置教育资源是解决现有困境的适切性选择。置于两类学校布局优化中进行的教育资源配置要始终坚持教育效益与教育公平并重的原则，协调公平与效率，向提升全体学校教育质量的目标奋进。为使两类学校布局满足区域内的教育需求，两类学校布局优化工作应在不削弱、不损害学校现有教育质量与教育资源供应水平的基础上，将学生数量、入学成本、学校位置与县域内教育资源最大承载量纳入两类学校布局优化工作的考量范围，权衡各项因素间的配比，统筹规划两类学校的规模、布点以及教育资源覆盖量，保障学生就学公平与过程均衡，竭力追求将现有教育资源发挥至最大价值，实现义务教育基本均衡并向优质均衡发展迈进。

3. 根本保障：明确两类学校定位

暂缓两类学校数量层面上的撤并工作，只能暂时遏制农村学校布局的快速走偏与恶化局面，不宜将其视为农村学校布局的优化路径。两类学校间的数量波动并不是负相关的关系，而是在多种因素交织下呈现出极为复杂的态势。其中，自身的功能定位是影响两类学校布局的首要因素，决定了两类学校的适宜发展路径与最佳落脚点。两类学校的应用对象和发展特征截然不同，布局优化工作必须明确两类学校各自的价值优势和发展定位，基于二者的教育主体，充分释放其自身能动性，并尽力协调、处理好与外界环境间的关系，在布局优化中补齐短板发挥优势，树立两类学校的自信心。

一方面，小规模学校一般面向低年级、家庭负担较重或偏远地区的学生，宜布点在人口分散、交通不便但教育需求强烈的农村地区，帮助减少家庭教育负担。乡村小规模学校虽因自身的“小”使得规模效益低等问题凸显，但从理论、历史的视角来看，小规模学校是农村学校的基本样态并将长期、大量存在[14]。肆意撤销小规模学校是无视其主体价值的表现，它的潜在优势亟待挖掘：班级规模小有助于学生个性化的充分发展；地处乡土熟人社会，可与家庭、社区建立起良好关系；学校更易走向内涵式和特色化发展等[15]。在长期弱势角色的扮演下，小规模学校必须彰显出自身的价值追求与教育信念，自在而又笃定地立足于农村学校布局之中。

另一方面，寄宿制学校一般招收的是高年级的、有能力或需要寄宿的学生，适合布点在留守儿童集聚的村落或是财政预算不足的乡镇。寄宿制学校具有明显的规模经济优势，是我国城镇化建设的必然选择，也是农村义务教育学校的重要组成部分。还有研究结果显示，寄宿制对农村学生认知能力具有显著正向影响[16]。但无序扩建寄宿制学校容易造成家庭教育支出加大、学生心理健康问题频现、教师职业负担过重、学校办学条件落后等诸多难题。布局优化工作要尽量避免将寄宿制学校的已有问题激化，应在实现规模效益的合理范围内进行布局与建设。只有当两类学校布局优化工作保持不偏不倚的认知态度，不再放大小规模学校的不足、无视寄宿制学校的漏洞，才能客观公正地根据区域内的实际情况统筹规划两类学校的布点与规模，为两类学校的后续发展提供持久动力。

同时，外部条件是辅助两类学校布局优化的有力支撑。例如，恢复小规模学校并非是简单地新建校舍，更需要优质师资队伍的保障与支持；寄宿制学校不能一味地扩建，科学参照适龄人口是寄宿制学样布局优化的必要环节。在布局优化工作中，两类学校各有利弊的应用功能需要当地的经济、人口、地理等因素的支持，以便帮助小规模学校认同自身的主体价值，不再自我矮化；同时，帮助寄宿制学校突破困境、正确成长。