借鉴国外经验调整我国矿产资源开发水土保持补偿制度

(东北石油大学 石油经济与管理研究所,黑龙江 大庆 163318)

随着经济社会发展,矿产资源在我国经济发展中的地位变得尤为重要,同时矿产资源开发引起的水土流失等生态环境问题也受到人们的广泛关注。调整水土保持补偿制度逐渐成为恢复生态环境和协调经济发展的重要途径。早在1994年,朱训就认为建立矿产资源有偿开采和生态补偿制度势在必行[1];李发鹏、王建平等初步界定了水土资源损害的内涵,认为在水土保持领域贯彻落《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》,需要明晰承担水土资源损害责任的相关主体[2,3];刘洋、王甲山从不同的理论角度论证了油气资源开发对水土保持生态补偿制度建立的理论依据[4];李文认为虽然在水土保持法中有明确的代履行制度,但实践中应用较少,为推动其有效运用,对水土保持行政代履行的主体、程序、费用和相关法律问题进行了深入探讨[5];王艳红提出建设管理是水土保持工程实施的重要组成部分,其发展趋势是制度化[6];吴浓娣、王建平等分析了水土保持法在实施过程中存在的主要问题,提出了进一步加强水土保持法制度建设的对策建议[7]。

基于上述成果,以水土保持补偿制度为研究对象,分析我国矿产资源开发的水土保持补偿制度现状,借鉴国外先进经验,提出改进建议,为我国矿产资源开发的经济和生态可持续发展提供决策参考。

1 矿产资源开发的水土保持补偿制度现状分析

1.1 矿产资源开发的水土保持补偿制度现状

从新中国成立以来,我国水土保持制度实现了从计划经济向市场经济的转变。在不同阶段,我国有关水土保持的任务和执行途径是不一样的。《中华人民共和国水土保持法实施条例》自1993年8月颁布至今,处于不断发展和完善之中。2010年新修订的《中华人民共和国水土保持法》规定了开办生产建设项目或从事其他生产建设活动造成水土流失的,应当缴纳水土保持补偿费进行治理。2014年我国财政部、水利部、国家发改委、中国人民银行联合印发的《水土保持补偿费征收使用管理办法》和国家发改委、财政部、水利部三部委联合下发的《关于水土保持补偿费收费标准(试行)的通知》,规定了补偿费的具体征收标准和征收范围等[8]。水土保持有关利益的补偿,包括水土流失预防治理方面的费用和相关设施的补偿费用,是我国一直以来遵循的有关水土保持补偿制度,也叫“两费”制度,在我国的水土保持补偿实践中的作用显著。制度虽然已经建立,但相关制度不够完善,人们对这些制度的认知有限,尚未创建科学化、整体性的水土保持补偿制度。

1.2 矿产资源开发在水土保持补偿制度中的问题

水土保持补偿的法律体系不够完善:我国在矿产资源开发的水土保持补偿的理论和实践上仍处于初级探索阶段。近年我国出台了一些水土保持法律法规,但在水土保持生态补偿方面没有形成完整的理论体系和制度框架[9]。《水土保持补偿费征收使用管理办法》中虽然制定了计征方式,但按照开采量计征水土保持补偿费的情况较复杂,不同的矿产资源和开采方式对水土保持生态环境的影响程度不同,计征标准也应根据具体情况具体分析。此外,许多地方法规关于水土保持补偿的理论性规定缺乏实践指导性,操作难度大,限制了水土保持补偿的推进。建立水土保持补偿制度是大势所趋,我国在完善水土保持补偿制度法律体系上还有很大的提升空间。

水土保持补偿资金不稳定:水土保持生态补偿制度需要持久的资金投入路径,以便持续改进和解决水土流失等生态问题。在国家财政收入的各项税费中,有一部分资金分配到生态补偿中,但总的资金量不多[10]。据报道，我国在水土保持方面的投入仅占全年水利建设总投入的3.5%。目前财政转移支付是生态补偿的重要途径,包含中央向地方政府的纵向转移支付和区域相互之间的横向转移支付，不同地区间的横向转移支付还有待加强[11]。目前我国创立的水土保持补偿制度在补偿资金的投入路径上缺少稳定性,这是造成我国水土保持补偿资金不足的主要原因。

水土保持补偿监督机制缺失:水土保持补偿的顺利推进离不开相应的监督监管。我国因执法主体、权限、身份等因素的限制,对一些违法违规行为缺少有效处理,法律法规形同虚设,使有关单位认为检查是表面化的形式。同时,由于地方性保护或行政干预等原因,基层地方部门发现重大违法问题不能及时处理,严重损害了水土保持相关法律法规的权威性。此外,国民的水土保持意识淡薄、法制观念缺乏,看重经济效应,对水土恢复和环境保护并不重视,出现问题前后的监督检查力度不够,建设单位存在重审批、轻落实等现象。监督机制的缺失对水土保持生态补偿费的征收产生了严重影响,阻碍了水土保持补偿制度的实施[12]。

水土保持补偿资金使用失范:稳定的资金投入是水土保持补偿工作的基础,合理使用补偿资金才能实现水土保持补偿的最大效益。在水土保持补偿过程中,合理规范的资金使用有利于协调水土资源开发与生态环境保护的关系。我国在生态补偿资金的使用上没有严格把控补偿资金的申请人资格,对不合理使用资金的行为处罚力度小,负责补偿资金拨付工作的人员有意无意拖延发放补偿资金,同时在实际水土保持生态补偿工作中,补偿金额不能及时到位,或投入了很多资金却没有相应的成效[13]。此外,在水土保持补偿资金的使用中存在着挪用、贪污等腐败现象,我国的专项补偿资金在使用上没有严格规范,专项不专用等问题时常出现,没有建立起补偿资金使用效益评估的结构和机制。

2 国外水土保持补偿制度的经验借鉴

为防治水土环境被破坏,美国、澳大利亚、英国和德国等全面创建和实施了水土保持补偿机制,这些国家实施工作的范围广、内容全面,实施后的水土保持工作效果显著。

2.1 美国矿产资源开发的水土保持补偿制度

美国是世界上矿产资源丰富的国家,既是全球重要的矿产品生产国,又是全球最大的矿产品进口国。美国非常重视矿区矿产资源开发的水土保持补偿,是生态环境保护机制较完善的国家之一[14]，具体的实践为:①制定完善的水土保持补偿相关法律。美国联邦政府在1937年出台了《标准水土保持区法》；1954年颁布了《流域水土保持和防洪法》；1969年制定并实施了《自然资源环境保护法》,这是一项综合性法律,中心内容仍是对自然资源的保护,在该法律中水土保持是其中最重要的内容;1976年颁布的《国有森林保护法》中也涉及到众多水土保持方面内容。②通过多种渠道预防并监督水土流失。1935年美国在农业部下设了水土保持局,负责与各个相关部门进行协调,对全美境内与水土侵蚀有关的活动进行协调与监督。同时,农业部对各州执行机构的工作计划、年度报告等进行核实与检查。③规范水土保障资金的使用。美国的水土保持补偿资金是根据法规条例等方式制定的,具有强制性,对水土保持补偿的范围和内容都有着严格的规范,投入资金量会随着实际情况的变化而有所增减。水土保持补偿资金在使用上是有严格规范的,避免出现资金滥用等不合理现象,做到专款专用,不能私自挪用补偿资金,否则将面临严厉的处罚。

2.2 澳大利亚矿产资源开发的水土保持补偿制度

澳大利亚是世界上最重要的矿产国之一,矿产资源多达70余种,其中铝土矿存量居世界第一位,约占全球的1/3。最初澳大利亚没有重视矿产资源开发与生态问题,影响了矿产资源开发和生态环境的可持续发展。20世纪80年代以后，澳大利亚实施了众多政策进行完善,具体措施包括:①完善国家的水土保持补偿法律。澳大利亚1938年在新南威尔士州公布了《水土保持法》,至20世纪80年代末期该法律体系得到不断完善,主要有《环境保护法》和《矿产资源开发法》。这些法律法规规定了有关矿产资源开采对水土造成破坏需缴纳保证金等内容,以实现水土保持得到应有补偿的目的。因此,水土保持成效越来越明显,使澳大利亚国家的水土保持补偿法律越来越完善,并进入全方位专业治理的新时代[15]。②通过技术对水土流失情况进行有效监测。澳大利亚为应对水土流失,采取预防措施,在监测水土流失状况时加大投资力度,采用先进的声纳遥感技术、计算机技术等,创建相应的数学模型和相关的数据库,以土壤的被侵蚀状况等为标准进行合理的测算和解析,随时进行公布并采取适合的措施,如制作关于悉尼水下海岸侵蚀状况与发展趋势的演示软件,进行比较清晰和精准的监控[16]。③实施保证金制度。澳大利亚通过建立复垦保证金制度来实现对土地的复垦,对所有采矿企业实行区别对待：对矿区生态环境复垦工作做得好的矿业公司,返还复垦保证金，做得差的需要缴纳全部复垦保证金；恢复不好的由政府替代其实施恢复工作,使用其保证金,不足部分由矿业公司补足。

2.3 英国的矿产资源开发水土保持补偿制度

英国作为最早的工业化国家,在开发利用矿产资源、水土保持补偿制度和生态环境保护方面积累了丰富的经验,具体措施为:①保持稳定的水土保持资金投入。如泰晤士河从19世纪中期到现在不断进行改善和治理,投入资金为300多亿英镑以上,国家征收的费用和市场上的投资是这些资金的主要来源[17]。②对矿产资源进行复垦立法。1949年英国开始复垦立法,由地方政府恢复采矿破坏的土地环境,1951年设立了复垦基金,通过对矿产品征收复垦费的方式筹集复垦基金,通过财政补贴资助和激励矿山进行土地复垦。1980年英国实施了《弃用地拨款方案》,拨款用于对弃用地和潜在污染地的复垦,做到矿业用地不荒废,尽可能恢复。

2.4 德国的矿产资源开发水土保持补偿制度

德国是欧洲矿产资源储量第一大国和重要的矿产品生产基地，在一定的历史时期,丰富的矿产资源及其开发利用给德国经济带来了繁荣,许多矿产资源型城市孕育而生。德国实施了众多矿产资源开发水土保持补偿制度,具体包括:①出台水土保持相关法律。德国政府陆续制定和出台了《土地保护法》、《矿山保护法》、《水土保护法》、《环境保护法》和《森林保护法》等,这些法律法规极大地推动了矿区的矿产资源开发与水土保持补偿工作,对矿业主的环境破坏行为起到了有效的约束和控制。②引入外来资金进行水土保持。在易北河流域的治理过程中,德国为改善农业用水质量,保护易北河相关流域的生态环境,不断引进外来资金,创建了生态环境补偿制度,包括政府贷款等相关内容。③政府引导和市场运作相结合。在治理过程中,综合运用市场交易手段和公共财政手段落实补偿资金[18]。由政府负责治理历史遗留的生态破坏,治理资金主要依靠州际间的横向转移支付筹措,这些资金全部用来支持矿业复垦公司的矿区生态治理与恢复工作。

3 对我国矿产资源开发与水土保持补偿的建议

3.1 改进水土保持补偿制度应遵循的原则

主要是:①责任自担原则。改进水土保持补偿制度必须做到责任均衡,即“谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿”,利用水土资源有价化代替以前的免费化,以此提高公众对生态环境保护的积极性。②因地制宜原则。改进水土保持补偿制度必须考虑地域因素。我国幅员辽阔,地区经济效益差距很大,应相应调节差距,有关补偿的途径方式、收费标准等需要根据具体情况具体分析,针对性地制定各地域补偿制度。③共同管理原则。改进水土保持补偿制度,需要政府补偿和市场补偿相结合。我国现行的水土保持补偿制度由政府起主要带头作用,市场起辅助作用,政府应为市场发挥作用给予便利条件,只有政府和市场的共同管理才是改进我国水土保持补偿制度必须遵循的原则。④按部就班原则。改进水土保持补偿制度需要稳扎稳打、稳改进。我国水土保持补偿制度处于初级阶段,必须加快理论和实践的相互融合,不断总结有关生态变动和保护的经验,逐步完成整体的水土保持整治[19]。

3.2 改进水土保持补偿制度的建议

主要是:①建立健全法律保障体系。国外完善的水土保持法律体系,为我国水土保持补偿工作提供了法律借鉴，通过法律法规可明确生态环境水土保持补偿的范围与实施内容。我国应尽快制定水土保持补偿体系方面的立法,不断改进和完善《水土保持法》。在立法中增加实践指导性内容,操作措施具体化;将水土保持和生态补偿的规定通过立法的形式确定下来,并逐渐拓展到地方法律中。在法律的支持与制约下,促进我国的水土保持补偿工作取得良好效果。②建立完善的预防监督机制。建立健全预防监督机制,有助于对矿产资源开发中的水土保持补偿制度实施。我国应积极借鉴,以实现最严格的生态环境保护制度为中心,执行最严格的水土保持补偿监管体系;建立预防机制,运用科技手段对水土流失进行实施监测;监督机构的设置、作用和独立执法权要明确规定,加大监督监察力度,提高效率;明确执法人员的权利与义务,规范执法行为;明确治理成果的产权,治理后应当继续维持,建立管护制度,分配管护人员,不断巩固治理成果,充分发挥治理效益[20]。③加大资金投入力度。我国应寻找长期有效的水土保持补偿投资资金,学习国外的成功经验,弥补不足。政府及相关部门要切实保障环境保护、水土保持资金的持续投入,明确规定投入比例,根据不同的地区和状况给予相应的资金投入,创建水土保持补偿制度的政府投入增长机制,逐步扩大生态补偿的资金使用来源,如适当发行国债。同时,要积极鼓励民间组织,加大对水土保持工作的宣传力度,促使民间组织对水土保持治理和补偿进行大力投资。④规范资金的使用。我国水土保持补偿中资金使用失范现象较多,应借鉴国外的有效措施,明确资金使用状况,做到公开公示,使水土保持补偿资金能完全为其所用;对水土保持资金补偿应做出相关规范,严格控制申请人资格,公布具体的申请流程,对资金用于水土保持补偿的效果进行评定;资金使用透明化,政府和社会公众对其进行监督,明确资金使用的具体内容,使资金管理责任到人,做到申请与使用有理有据、用则有序。

4 结语

国外在矿产资产开发水土保持补偿制度等方面有众多成功的实践,积累了众多经验,给予我国众多启示。随着经济的飞速发展,我国矿产资源开发中的水土流失问题越来越严重,建立完善的水土保持补偿制度是改善生态环境和促进经济社会可持续发展的重要手段。因此,改进我国矿产资源开发水土保持补偿制度应当着力于建立健全水土保持补偿法律体系,完善预防监督机制,加大水土保持补偿资金投入的力度,对补偿资金的使用进行严格规范。