基层社区公共卫生安全治理的问题与路径选择

孟晓梵

（湖北警官学院 法律系，湖北 武汉 430035）

进入21世纪以来，突发性公共卫生危机事件多发趋势明显，引起全球性关注的公共卫生事件就有2003年的严重急性呼吸综合征（SARS）、2009年的甲型H1N1流感、2020年的新冠肺炎疫情（COVID-19）等。这些公共卫生事件对各个国家和地区的社会生活造成了系统性冲击，形成了严峻的公共卫生安全风险，对当地的公共卫生应急管理机制和社会治理构成了巨大挑战。

我国在应对新冠肺炎疫情方面积累了许多卓有成效的实践经验，但公共卫生安全这一现代社会的伴生风险仍然挥之不去。近年来，社区在突发公共事件应对和危机治理方面的功能作用在全球范围内得到了前所未有的关注。我国《突发公共卫生事件应急条例》第40条对基层社区组织在传染病暴发流行时的职责进行了明确的规定：“街道、乡镇以及居民委员会、村民委员会应当组织力量，团结协作，群防群治。”2020年1月24日国务院发出《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控的通知》，明确社区作为疫情防控和公共卫生安全的主要阵地。2020年6月1日起施行的《基本医疗卫生与健康促进法》规定了国家在传染病防控时的治理原则与路径。

目前新冠肺炎仍在全世界大规模蔓延。本次疫情“是对我国践行总体国家安全观，推进国家治理体系和治理能力现代化的一次综合检验”。[1]基层社区处于公共卫生安全风险的最前线，进一步研究基层社区公共卫生安全风险的防范、应对和治理路径，在当下具有相当重要的现实意义。

一、公共卫生安全——现代社会面临的现实风险

国家安全是我国现代化建设的大事。为推进国家治理体系和治理能力现代化，实现国家长治久安，我们党根据社会发展的实际情况，提出了总体国家安全观。总体国家安全观强调国家安全是一个整体体系，这一体系包括内外部安全、国土国民安全、政治军事经济文化社会安全、科技信息和生态资源安全、传统安全和非传统安全等。公共卫生安全关系人民的生命安全和身体健康，突发公共卫生事件对社会经济生产和生活秩序构成严重冲击。因此，公共卫生安全是现代社会中必须高度重视的安全对象，需要深入分析其内在机理。

（一）风险社会视角下的公共卫生安全风险

德国社会学家乌尔利希·贝克在20世纪80年代提出风险社会（risk society）的概念和理论，认为与传统社会相比，现代社会一个重要特征就是“风险”无处不在。[2]随着现代科学和技术的进步，现代社会在生产力快速发展的同时，也潜藏各类风险和隐患。从风险的类型来看，大致可以分为自然生成和人类社会活动生成两大类型。前者如2004年的印尼海啸、2005年美国东部的卡特琳娜飓风、2008年中国四川的汶川地区地震等，另外还存在一些超出人们感知或认识能力范围的自然因素风险，如放射性矿物、食物毒素等。后者是现代社会在发展进程中由于人类自身因素而直接导致的具有社会性和文化性的风险，如工业雾霾事件、化工厂泄露事故、核电站事故等等。由于现代技术的力量日趋强大，这一类风险形成的威胁也越发具有破坏力。此外，现代社会中“人们创造了各种满足自身需求的制度和规范性框架，但制度本身也会因运转失灵而形成‘制度化’风险”。[3]这种风险实质上是人类的组织机构和决策行为不够合理而带来的风险，并且会隐性藏于自然风险与社会风险的应对过程。一些公共卫生安全事件在短时间内难以追溯其自然性或社会性的源头起因，但其中应对的制度化风险则是各级政府和机构应当预测和尽量规避的。

（二）基层社区应对公共卫生安全风险的研究现状

基层社区的概念主要有三种界定：一是从其功能定位上界定，即认为社区是由有着共同利益关系和共同目标的人群组成的社会共同体；二是从其地理空间上界定，即认为社区是某一地域空间范围内的人群共同体。三是从组织形态上进行界定，即社区组织（community organization），即被纳入政府管理架构中的基层组织。尽管不同的界定各有侧重，但其基本属性仍是作为社会基层的共同体单元，是应对公共卫生安全的直接主体和基础环节。在此次新冠疫情的危机治理中，我国基层社区的重要性得到高度认同，学界也高度关注如何提高基层社区的公共卫生安全治理能力以应对风险。

一是研究公共卫生安全的风险特征，强调从治理思维转变上及时跟进。如陈家刚认为公共卫生安全具有风险的不确定性、平等性和全球性特征，风险管理要努力避免信任危机。风险治理不仅是关于风险的治理举措，还是治理思维和行动逻辑，其目的是找到解决风险问题的预防之道、可持续之道、长久之道。[4]刘涛提出当前已经不可阻挡地进入了后新冠疫情时代，公共卫生领域的科技创新将重构全球政治、文化、技术生态，因而要推动新的风险文化生成。[5]

二是对基层社区的风险应对能力的关注。朱华桂提出“社区是社会组织‘金字塔’的奠基层，是社会、政府、个人联系的纽带”，因而要着力增强社区的抗逆能力，通过加强资源储备、完善社区运行机制等途径提高社区的自保自救能力和风险管理水平。[6]秦红岭提出增强社区韧性是应对公共卫生安全风险与的重要路径，应“重新认识社区韧性资源要素，有效发挥制度及组织环境优势，促进社区提升应对公共卫生危机的社会资本”，提出要加强社区韧性空间设计与社区空间治理有机结合，从公共卫生安全角度推动社区空间更新。[7]

三是从优化应对机制层面的研究。李雪琴提出基层社区在突发事件防范与应对中有独特的角色定位，应编织以科学技术为支撑的网状预警体系，打造以体制建设为主导的一站式应急体系，构建以群防群控为基础的联动体系。[8]胡业勋、王彦博从权力配置和多元主体共治角度提出，在突发公共卫生事件中，需要立足于权力冲突的内在机理，着眼于权力平衡要素，从机理更新、模式创新、结构延展以及导向过渡四个维度加以探索。[9]这些研究层面不同，各有侧重，有助于提升基层社区的综合治理能力。

二、基层社区应对公共卫生安全风险的现实问题

基层社区在应对本次新冠肺炎疫情中发挥了重要作用。总体说来，大部分城市社区组织的抗击活力得到了激发，社区的风险应对能力得到了锻炼，社区常态化治理效能在应急治理进程中得到了较好的检验。“只有坚持不断地创新发展，将优秀经验的精髓融入到治国理政的理论与实际之中，促进优秀经验在理论与实践中的共同升华，才能使得经验历久弥新、长盛不衰。”[10]不过，在看到成绩的同时，也要关注基层社区在应对公共卫生安全风险时存在的一些突出问题。

（一）公共卫生安全的风险意识不足

吉登斯认为现代社会由于自身的复杂性，必然产生风险并与风险长期伴生。生活在现代社会就意味着必须具备相当的风险意识。公共卫生安全一旦实际发生，就会对社区核心价值或生活维持系统产生威胁，如安全、福祉、健康、整合、公平等都会变得不稳定。我国政府机构和卫生健康系统在面临公共卫生风险时，会按照《国家突发公共卫生事件应急预案》进行应急响应，而处于公共卫生安全应对的重要基层行动主体——社区，往往在感知认识上要落后于社会大众。其对公共卫生安全的风险感知一般首先来源于公共卫生专业机构，如疫情防控部门、医疗机构等。基层社区在日常工作状态下，公共卫生安全一般都没有被纳入重要治理内容，平时难以识别公共卫生安全风险并主动采取适当的应对措施。而且，社区的组织者和工作人员平时缺少公共卫生安全的知识学习和应对训练，其信息来源主要依靠上级地方组织和网络媒介，而网络媒体特别是一些自媒体在突发公共事件之后通常混乱无序，并伴生传播大量真假难辩的信息。“新媒体时代让谣言有了更快传播的平台，使这个时代的造谣成本更低”，[11]由此可能带来地方政府、基层社区与当地民众间的信息不对称，进而引发民众对基层社区产生信任危机。

㉔［日］大村敦志、河上正二、漥田充见、水野纪子编:《比较家族法研究》，商事法务株式会社2012年版，第166页。

（二）基层社区的公共卫生管理和服务能力总体上较弱

基层社区以及社区的医疗卫生机构是公共卫生安全和健康服务体系的网底，对做好类似新冠肺炎疫情的社区防控及关口前移工作具有重要作用。在重大疫情期间，社区需要根据突发公共卫生事件的响应机制，严格落实国家的传染病管理要求，实行严格的科学防控措施。在应对公共卫生安全事件中，需要承担诸如外来人员的健康筛查和重点人员健康监测、对密切接触者进行调查管理、家庭终末消毒及集中隔离转运等工作，同时还要承担公共卫生产品供给、矛盾纠纷调解、信息宣传发布、民生需求调研、困难群众帮扶、志愿服务活动等组织管理和公共服务工作。事实上这些工作千头万绪，而居民本身又存在高质量、均等化、公平化和个性化的服务要求，很多社区的组织管理和服务能力短时间内难以迅速提升。目前我国基层社区工作普遍存在人手不足的问题。如武汉市硚口区韩家墩街道的公安社区，一个7000多居民的社区工作人员仅12人，仅在疫情期间承担大量人员往来摸排工作就力不从心。此外，根据访谈，社区与居区居民的常态化联系不畅，相当比例的居民从未去过社区服务中心，甚至不知道社区服务中心的地址，平时接受的社区服务主要是信息采集、宣传资料接收等。如何创新服务供给方式，提升社区的公共卫生管理和服务能力，是当前社区工作需要直面的现实问题。

（三）多元主体协同参与欠缺

近年来随着我国经济转型、社会转轨和城镇化的迅速发展，城镇社区具有人口流动性强、人员构成复杂多样的特点。城市社区也由传统的熟人社会向陌生人社会转变。因此，社会治理模式也需要及时跟进调整。[12]社区治理的主体应当多元构成，包括居委会、社区党组织、社区民警、驻区单位、物业部门、业委会、志愿组织等重要力量。“但对于它们各自的角色定位，传统的社区治理并没有进行系统的整合，各主体多是基于本体功能对社区的运行发挥影响。”[13]新冠肺炎疫情期间，很多基层社区暴露出工作人员数量严重不足、超负荷运转，社会力量特别是公共卫生专业化力量和志愿力量常态化参与不足等问题。一方面，作为地方政府的末梢单位，基层社区已经没有可以继续调动的下属人员力量；另一方面，一些社区居民既缺乏主动参与社区工作的意识，也难以形成有效的自我参与组织机制。近年来，一些发达城市的成熟社区通过动员驻区单位、物业公司、社会组织和志愿者等力量，积极参与管理和共同应对社区公共事务，有的在疫情防控应对工作发挥了较好的作用，但目前来看，大部分社区的组织动员工作尚处于临时性的或松散性状态，如何充分发挥多元主体效能是当前社区治理公共卫生风险时急需解决的问题。此外，社区公共卫生安全风险的发生往往超出单一社区，社区间的协同以及社区警务人员的参与也非常重要。特别在城市社区中，由于资源的分散性，单个社区不可能完成公共卫生安全风险应对，需要建设跨社区甚至跨城市的协同机制以完成资源和力量的整合优化。在社区防控工作中，本社区的志愿者大多只能承担一般性的巡查守望、矛盾纠纷处理和宣传工作，而更加专业性的健康指导、心理疏导、法律援助等工作则需要多方面的协同力量。

（四）公共卫生安全的风险应对机制不健全

公共卫生安全的风险治理对现代社会的组织能动性提出了高品质要求，作为组织的基层社区也需要有相应的机制建设。“为切断传染源、阻断传播途径、防控新冠肺炎疫情的输入和扩散，我国各城市按照属地防控、联防联控、群防群控的任务，强调将小区管住、社区管好。”[14]目前社区公共卫生安全的风险应对机制尚不健全。首先，从法律法规和建设规划上来看，我国《城市居民委员会组织法》规定了居委会的任务，但缺少对社区内不同治理主体之间的职责分工进行规范。城市规划特别是社区公共设施规划方面缺乏对突发公共卫生安全事件的专项考虑，大多针对的是抗震、消防、人防、排水防涝、安全生产等传统安全领域。国务院安全生产委员会办公室发布的《国家安全发展示范城市评价细则（2019）》对公共卫生安全也没有作出细则要求。其次，从公共卫生安全的风险评估来看，基层社区难以建立有效预警。在传统的突发事件应急管理中，风险评估往往由上级管理部门和专业人士来完成，同时可以较大程度地保证预警的科学性与严谨性。在实际生活中，基层社区即使面临一定的公共卫生安全风险，也往往会因其规模小、损失少而被忽视。社区民众还可能因担心生活受干扰而不愿意协同参与。再次，从社区风险应对实践来看，社区在公共卫生安全的宣传及演练、民众的风险认同与参与积极性调动、社区弱势群体的救助等方面，要做的工作仍然很多。例如，平时需要组织突发公共卫生安全事件的应对演练是提升社区民众自我参与的有效手段。通过演练可以让民众降低恐惧心理，树立正确的应对观念和互助意识，快速掌握应对公共卫生安全风险的技能。最后，从风险治理的预后工作来看，社区也需要建立一套能够有效控制恐慌局面、有序开展恢复生活秩序的机制。

（五）现代科技运用和智能化水平较低

与传统安全相比，公共卫生安全风险的应对更加需要现代医疗科技以及信息技术的支持。一般来说，基层社区在人力、物力以及技术等方面均存在不足。除了公共卫生专业技术的运用和普及工作外，一般性的公共卫生安全知识宣传、防护以及治理过程中的组织也需要通过智能化来缓解人力不足的问题。在新冠肺炎疫情期间，以微信等手机APP和各种小程序为代表的智能应用为有效处置疫情提供了极大的帮助。但基层社区智能化应用的不平衡状态也非常明显，农村基层及城市落后社区存在较大短板。在全国各省份启动突发公共卫生事件Ⅰ级响应后，基层社区准确报送疫情信息数据时，如果仅依靠登门或电话登记排查，就很难及时发现瞒报人员，必须依托信息技术和大数据的应用来提高效率和准确率。缺乏智能技术对社区各处的监控和双向反馈，社区工作人员就难以做好公共卫生事件中的信息收集、整理、分析、更新等工作，既不利于积极回应社区居民的诉求，也不利于及时上报各种数据等突发情况。

三、基层社区应对公共卫生安全风险的路径选择

公共卫生安全风险对普通民众生命健康构成重大威胁，也对政府和社会的风险治理及危机应对能力提出了新挑战。基层社区应对公共卫生安全风险必须进一步提升风险观念，强化法治思维和法治方式，细化管理和服务，努力打造社区公共卫生治理的共同体，不断提高运用信息化手段的水平，实现公共卫生安全风险应对能力的综合提升。

（一）强化风险意识，强化法治思维和法治方式

公共卫生安全是人类发展进程中的核心议题。近年来的一系列突发重大公共卫生安全事件敲响了人类公共卫生安全领域的警钟。“在风险常态中，风险治理水平已经成为国家治理体系和治理能力的重要体现，公共卫生风险治理研究已然成为治理研究的新趋向。在系统性风险社会中，包括疫情防控在内的国家和地方治理，需要强化风险治理观。”[15]对于各级政府和社会组织来说，必须从观念上认识到公共卫生安全绝非卫生健康专业领域的问题，而是全社会的公共治理体系中亟需加强治理的风险问题。从国家顶层设计到基层社区乃至公民个体都应当强化风险意识和底线思维，有意识地防范公共卫生安全风险。

习近平同志明确指出，“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力，保障疫情防控工作顺利开展，维护社会大局稳定”。[16]基层社区的公共卫生安全风险治理同样离不开法治思维和法治方式。在法律法规和规章方面，政府和基层社区工作人员要进一步学习《宪法》《传染病防治法》《基本医疗卫生与健康促进法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等与公共卫生治理直接或间接相关的法律规定。如《基本医疗卫生与健康促进法》第20条规定了国家在传染病防控时，坚持预防为主、防治结合、联防联控、群防群控、源头防控、综合治理的要求，一定程度上为特殊时期基层社区制订公共卫生安全管控措施提供了依据。十八届四中全中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出国家要“推进多层次多领域依法治理”，中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》也强调必须注重发挥基层群众性自治组织基础作用。基层社区作为居民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，可以进一步依托法治方式，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。[17]

（二）压实属地责任，提升管理和服务水平

公共卫生安全治理的主体责任在政府部门。在我国，基层社区既是人民群众的自治组织，同时也是地方政府管理延伸的最基层单位。因此，地方政府需要切实负起属地责任，以增强社区治理能力为目标，通过不断细化管理和服务以应对公共卫生安全风险。2020年1月26日中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组会议要求“压实属地责任”“充分发挥基层组织作用”“强化群防群控”。2020年9月北京市出台的《北京市突发公共卫生事件应急条例》明确“党委统一领导、政府分级负责、社会共同参与，落实属地、部门、单位和个人四方责任”。

从基层社区自身的职责来看，各社区应根据自身特点和实际情形，努力提升管理和服务水平。其主要工作内容有：一是要科学制订公共卫生事件中的管控规范。新冠肺炎疫情爆发期间，各地先后出台了加强社区（村）疫情防控工作的通告，严格对居住小区（村）进行封闭式管理，如武汉市2020年2月11日发布通告，自即日起在全市范围内所有住宅小区实行封闭管理。基层社区组织必须坚决落实各级党委、政府的要求，制订本社区的管控规范，以维护特殊时期的社区秩序，保护社区居民的健康和利益。二是为了阻断传播途径，基层社区需要严格管理人员和车辆的通行，做好有关人员的隔离和公共场所的卫生防护工作。疫情期间要按规定进行防疫物资的配发，按规定对进入社区的人员进行体温检测、对公共场所进行日常消毒、对外来人员进行统计和居家隔离等；城市社区要督促物业公司每天对电梯、楼道等公共区域进行消毒并记录检查。三是要做好公共卫生安全知识普及和防范措施宣传。特殊时期既要做好公共卫生的专业知识普及，也要做好特殊防控措施的宣传，以取得居民的普遍信任和支持。本次疫情期间，一些城市社区通过在小区门栋楼道等公共场所张贴、在社区微信群等网络媒介上通知、上门发放书面材料或组织宣讲等方式宣传专门知识和社区管控规范，使本地居民家喻户晓、及时知悉，取得了良好的防控效果。很多小区实行疫情防控日报制度，及时向居民报告小区疫情动态、重点人员行程动态等内容。四是积极组织和动员多方力量，热心服务居民，为弱势居民提供帮助。有的社区联合属地企事业党支部、物业公司，组织党员、退役军人、志愿者、高校学生等积极为居民提供送菜上门、代购药品、送医转诊等服务。五是社区在管理和服务工作过程中，务必要注意不得违反国家法律、严重限制居民自由以及侵犯公民个人信息等。要防止对疫情严重地区人员、医护防疫人员的歧视和不公正对待，树立“公共领域隐私权的概念并对其加以保护”。[18]要真正树立以人民为中心的管理和服务理念，尽可能化解本区居民间的矛盾和冲突。

（三）激发多元主体治理活力，打造社区治理共同体

为促进基层社区风险治理和应对能力的提升，打造社区治理共同体是现阶段和未来很长一段时间内的必经之路。“激发多元主体的治理活力既是疫情防控期间社区政策和体系建设的方向，也是未来构建社区治理共同体体系的探索方向。”[19]目前全国一些省市正在修订或出台突发公共卫生事件应急条例，强调多元主体在治理公共卫生事件中的积极作用。北京市在相关条例中提出“街道办事处、乡镇人民政府应当按照市、区人民政府及其有关部门的部署，做好辖区内的突发公共卫生事件应急工作”。人民团体和群众团体等行业组织要按照各自职责，共同做好突发公共卫生事件应急工作。北京市对行政区域内的机关、企业事业单位、社会组织和个人也提出“应当积极参与”、对基层社区组织提出“应当组织辖区居民和单位参与、协助和配合做好突发公共卫生事件应急工作”的原则要求。

多元主体如何协作参与社区治理，学界已经有不少相关研究。笔者以为，在公共卫生安全的治理方面，应重点考虑人力的汇聚、资源的整合以及机制优化等三个方面的协同。人力汇聚既要激发社区居民的主动性和积极性，也要大力推动驻区单位向社区下沉人手。社区要营造居民自治的良性互动的氛围，发挥居民之间的熟人优势，努力将社区打造成新型熟人社区，树立“社区即家园”的治理共同体的共同理念。社区下沉人员可根据人员的实际情况，发挥各自优势，凝聚力量共同应对公共卫生安全风险。在资源整合方面，既要充分挖掘社区自身的资源，特别是社区公共卫生机构的专业资源，同时要有多元开放、共建共享的意识，要“以资源共享为联动目标，挖掘、整合、统筹全域资源，不断丰富、完善共享形式，建立以共享时间、共享物品、共享知识技能、共享公共空间、共享公益资金、共享数据等为内容的公益收益共享清单、公益资源开放清单、公益行动清单，实现多元主体合作共赢”。[20]在机制优化方面，要努力建立“自上而下”与“自下而上”相结合的双向机制，即在公共卫生安全风险突发时，基层社区能自上而下迅速执行政府的防控政策，有效运用政府的资源如社区警务力量，维护社区的安全稳定；在需要社区自身发挥主动性和建设性的时刻，能充分整合并发挥多元主体力量和智慧，自下而上地为社区和本地域公共卫生安全防范提供力量。

（四）加强智慧社区建设，提升风险应对的现代化水平

当前我国在大力推进国家治理体系和治理能力现代化，习近平总书记在杭州城市大脑运营指挥中心指出，要“让城市更聪明一些，更智慧一些，这是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路”。[21]在公共卫生安全的风险治理进程中，打造智慧社区是提升基层治理能力的必经之途。

第一，加强信息技术在社区公共卫生安全治理中的应用，不断加大基层社区的智慧化建设。当前，物联网、云计算、大数据、人工智能等技术发展迅猛，建设智慧社区未来可期。新冠肺炎疫情期间，大数据在病源追踪、重点人员行踪监测和防控中发挥了重要作用，有力提升了基层社区对疫情态势的研判、信息统计上报和防控部署效率。特别是基层公安机关在疫情防控过程中积累了较多“智慧警务”的经验，值得总结推广。政府部门今后要进一步注重搭建信息互联和数据共享平台，发挥信息化手段在疫情防控工作中的作用，缓解社区人手不足的压力，提高社区疫情防控效率。

第二，加强人工智能与社区治理服务的深度融合。基层社区在公共卫生安全治理中的主要行动方式是以服务来推动防控应对和有效治理，因而要注重建设以居民需求为导向的数字化智能化系统和终端应用，设计目标上要更多关注信息与服务需求的融合。例如，可以开发一些融合居民生活、相关知识学习和出行需求的手机客户端或应用小程序等，让社区居民方便快速地获取信息、寻求帮助，也让社区治理措施更加智能化、人性化、精细化、高效化。

第三，强化对社区工作者的信息技术培训，提高社区工作人员的智能应用能力。“大数据加强了社区间疫情监控的联动效应，提升了社区精准防控水平”：电子地图等程序可以收集人员流动数据，密切监控确诊和疑似病例的行动轨迹；使用“健康码”可以加强管理重点人员，提高风险分析水平；电子商务平台打通农副产品直供家庭路径；在线诊疗拓展居民就医渠道，弥补社区医院水平不足的问题。而这一切均需要社区工作人员具备一定的技术应用能力。

第四，以传播技术构建社区文化共同体。以微信、QQ及各类手机客户端为代表的传播媒介在人际与社群交往中发挥着越来越重要的作用。“作为沟通与交流的传播媒介，社区媒体在某种程度上可以有效打破‘信息孤岛’，形塑人与媒体‘有机团结’的社区共同体。”[22]社区加强传播技术应用和媒介应用，可以进一步畅通居民间的互动联络，潜移默化地激发民众参与社区公共卫生安全治理的责任感和积极性，也可以规避突发情形下某些制度或机制可能的失灵。因此，应对公共卫生安全风险，社区必须不断加强自身的媒介能力，有效整合各种碎片化的信息，构建“共享社区民意”系统，培育社区居民的文化共同体意识，进而实现社区文化价值理念趋同下的居民行动自觉。