机遇与挑战：公益二类水利事业单位如何“拨改买”

刘燕珍

（中国水利报社，100038，北京）

2016 年，财政部、中央编办印发了关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见。 意见规定，各部门各单位应积极贯彻落实有关要求，对于公益二类事业单位承担并适宜由社会力量提供的服务事项，将财政拨款改为政府购买服务（以下称“拨改买”），并将其作为深化推进事业单位改革的一项重要举措。 2019 年，财政部对意见进行了进一步细化， 印发《财政部关于切实做好中央部门公益二类事业单位政府购买服务改革工作的通知》， 对推进公益二类事业单位“拨改买”工作制定了具体时间表。

为贯彻落实政府购买服务改革精神和《通知》要求，水利部积极推进公益二类事业单位“拨改买”工作，要求明确“凡由公益二类事业单位承担的，应逐步将财政拨款改为政府购买服务，并要求行政和参公单位结合水利部政府购买服务指导性目录，全面梳理适合通过市场化提供、目前仍通过财政拨款方式安排公益二类事业单位所承担的事项，制定“拨改买”工作方案，编制服务项目清单。

对于事业单位的改革发展而言，“拨改买” 是一把机遇与挑战并存的双刃剑。 一方面，其有利于推进事业单位改革，提升事业单位自身公共服务能力，并最终达到“买大于拨”；另一方面，事业单位同时存有在市场竞争中处于劣势的风险，极易失去原有的财政庇护，以至于“买小于拨”。 本文通过分析“拨改买”为公益二类水利事业单位带来的机遇与挑战，探究如何破解其改革发展的困境。

一、政府购买服务与事业单位改革的关系

1.推进事业单位改革与增大政府购买公共服务能力相辅相成

习近平总书记在党的十九大报告中强调“深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离”。 党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称 《决定》)则进一步作出全面部署，要求加快推进事业单位改革，区分情况实施公益类事业单位改革。 早在2013 年，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就提出要努力推动事业单位的分类改革，增大政府购买公共服务力度；同时要推广政府购买服务。

事业单位是提供公共服务的主要力量，在促进经济社会发展、改善人民群众生活方面发挥着重要作用。 推广政府购买服务旨在创新服务提供模式，促进政府职能转变，提高公共服务质量和效率。 二者目标一致，相辅相成，互相促进。

2.政府购买服务促进事业单位改革

事业单位改革涉及面广、 难度大、面临问题众多。 政府购买服务作为一项改革举措，具有阶段性、时效性特征，是推动政府职能转变、建设服务型政府的重要举措。 政府购买服务改革支持了事业单位分类改革和转型发展，在推进事业单位改革政事分开、事企分开、管办分离等方面起到了重要作用，但并不能解决事业单位改革过程中的所有难题。 针对事业单位存在的问题，应加快政府职能转变，创新财政支持方式；为将政府购买服务作为推动事业单位改革发展的重要措施，公益二类事业单位将全部实行“拨改买”。

二、公益二类水利事业单位改革面临的机遇和挑战

1.“拨改买”为事业单位改革带来机遇

（1）减少行政约束，建立契约关系

各级水行政主管部门作为公共事务管理者，在过去更多依靠行政领导，并且“不管钱、只管事”，对事业单位多采取行政命令、行政要求。 而政府购买服务过程中，契约关系有利于合同双方进行互利互促的平等对话、同步加强合作。 对事业单位而言，这能够减少约束、放开手脚，在契约关系引导下进一步创新发展模式，取得更好的改革效果。

（2）拓宽资金渠道，拓展服务空间

现行财政体制下，公益二类事业单位申请财政拨款的渠道十分有限，且基本无新增的可能。 实行“拨改买”以后，原有财政资金由相关水行政主管部门管理， 通过政府购买公共服务，面向社会公开、透明、以事定费；公益二类事业单位作为承接主体可以凭借自身能力承接所有公益事项，解除财政拨款必须定向给付的枷锁。事业单位可以通过拓展服务空间，多头并进，最终达成“拨大于买”效果。

（3）激发改革活力，助力事业发展

事业单位改革的核心是革除机制不活、创新不够、积极性不高等“懒政”行为。 政府购买服务则能够通过引入竞争机制， 迫使承接者灵活思考、锐意创新，不断提高自身服务质量和水平，获得更多承接机会。 这可破除事业单位根深蒂固的 “等靠要”思想，激发内在良性竞争，为事业单位改革发展助力。

（4）改善公共服务，赢得良好口碑

政府向社会购买公共服务的根本目的是提高服务质量和效率、不断满足社会大众日益提升的公共服务新要求。 “拨改买”以后，各项公共事项明显有了更加明确的责任主体，在责权利相统一的前提下， 购买方、承接方能够更高效地抓实、抓好相关工作，提升公共服务质量。 进一步而言，也能够赢得好的口碑，为事业单位改革发展形成良性互动长效机制。

2.“拨改买”也使事业单位改革迎接着挑战

（1）政府买服务存在潜在风险

我国政府购买社会公共服务开展不过10 多年，仍属起步探索阶段，相关政策制度也一直处在完善之中，难免暴露出一些问题。 最主要的问题就是购买、承接双方权利不对等。 购买者权利相对过大，购买者对自身的职责定位不准确，或将此服务作为自身懒怠的“屏障”引入第三方代为完成。 这都将影响服务本身应达到的效果，降低事业单位改革效率，并影响改革的积极性。

我国政府购买社会公共服务开展不过10 多年，仍属起步探索阶段，相关政策制度也一直处在完善之中，难免暴露出一些问题，使得政府购买公共服务尚存在一定风险。 最主要的问题就是购买、承接双方权利不对等。购买者权利过大， 在选择相应承接者时存在潜在“寻租腐败”风险；同时，目前政府购买服务尚未形成科学的监管制度， 日常的监督管理和绩效考评更多由购买者来实施， 难免有主观臆断之嫌；加之按照现有财政体制“一年一招标”要求，购买、承接双方受到 “短期合同”负面效应的冲击比较大。这些潜在风险阻力都不同程度地削弱了政府购买服务的公信力， 影响公共服务本身本应达到的效果， 降低事业单位改革效率，并影响改革的积极性。

（2）事业单位自身竞争力匮乏

现有体制下，政府购买服务面向大众敞开，符合条件的供应商都可以成为承接者。 一些自身竞争力不强、改革力度不大、创新思维不明的事业单位，会在“拨改买”改革进程中失掉原先的财政拨款，并因为缺乏自身思维转化而同步丧失赢回政府购买服务的机会，最终形成“拨小于买”的后果，使得事业单位发展更加受限。

三、思考与建议

1.建设相关配套制度

目前，水利行业对政府购买社会服务相关问题的认识仍存在一定不足，各级水行政主管部门、水利事业单位及社会大众在理念、制度、实务等各方面尚未形成共识。 在今后的进一步改革中，应首先从理念、政策与操作等层面推出相应政策，通过制定标准规范各级要求，以实现政府购买社会服务的规范化。

公益二类事业单位在现实层面上格外期盼“拨改买”为单位带来新的机遇和契机、 给事业发展注入新的活力。 必须指出，当前改革的实施中， 因为只有大方向、 缺乏实施细则，实操双方基本都属于“摸着石头过河”，导致这些单位只选择了一小部分项目实行“拨改买”。 此外，购买服务政策也尚未出台同步的税收优惠减免政策， 在具体操作中项目资金仍需纳税， 最终增加了事业单位支出成本。

2.规范政府购买服务行为

2020 年1 月颁布的《政府购买服务管理办法》（财政部令第102 号）为规范政府购买服务做出了具体规定，其中明确六类事项不能作为政府购买服务内容， 为政府购买服务的购买对象设置了“负面清单”。102 号令的推出也进一步为相关工作作出警示，即应尽快落实102 号令，规范各项政府购买服务行为， 从而规避各种潜在风险，加快事业单位改革发展。 将全面预算绩效管理的要求落实到政府购买服务过程中，加强政府购买服务的绩效评价，提高财政资金效益。 按照全面预算绩效管理的要求，建立事前绩效目标制定、事中绩效跟踪监控、事后绩效评价的绩效管理闭环系统，制定标准化可操作化评价标准，形成量化的运用绩效评估结果，评估购买公共服务的效果， 从而有效降低决策风险，切实提高财政资金效益。

3.提升公益二类水利事业单位内生动力

“拨改买”改革事项的强势推进，意味着公益二类水利事业单位与财政拨款间的最后一根“纽带”将彻底断开。 因此不论是出自于主观意愿还是被动要求，公益二类水利事业单位作为参与市场博弈的新晋主体，都必须加强自身建设、 参与市场竞争；并进一步适应市场环境、提高公益服务的能力和水平，从而将市场资源配置的主导权牢牢掌控在自己手里。

4.鼓励民众参与改革

随着个体权利意识的增强，大众服务模式正在向“参与者+享受者”模式转向。 因此，公益服务的购买方、提供方与受益方应当发挥各自比较优势。 其中，各级水行政主管部门担任项目购买者、过程监督者、绩效评价者角色，水利事业单位担任服务生产者角色，广大民众则应以受服务方表达诉求，并参与服务过程。 进一步而言，其更有利于整合利用广大社会资源，增强水利行业职工参与行业建设，激发水利行业经济活力， 增加水利公共服务供给， 提高水利公共服务水平和效率。 各级水行政主管部门需结合水利行业经济发展状况和人民群众的实际需求，因地制宜、积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务工作， 不断创新和完善公共服务供给模式。

四、结 语

通过政府购买服务改革支持事业单位转型发展，增强事业单位提供公共服务能力是改革的必然方向。 但作为一项新的改革举措，政府购买服务改革仍需在理论研究、实践经验等方面不断进行探索，促使水利事业单位分类改革取得新进展、 新成效，从而提高水利公共服务质量和效率、培育和发展水利公共服务市场、满足人民多元化的公益服务需求。 ■