全覆盖预算绩效管理的内容建构和路径探讨

2020-01-18邵继平中化二建集团有限公司

环球市场 2020年23期

邵继平中化二建集团有限公司

党的十八大提出了“创新行政管理方式、推进政府的绩效管理”，为预算绩效管理的实施奠定了基础。2018 年9 月在《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中指出：全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系……优化财政资源配置的关键，意味着如何建成全覆盖的预算绩效管理体系成为当下改革的重点。我国处在供给侧结构发展的关键时期，出现了财政收入增速放缓、财政支出刚性增加和地方债务规模矿长的问题，预算绩效管理不再是评估支出效率的工具，而是变为国家治理现代化实现的催化剂。面对加速建成全过程、全方位的预算绩效管理体系的要求，需要对全口径的预算管理、中期规划和跨年度预算进行落实，将其拓展到“五种合作模式”中来，践行和完善全覆盖预算绩效管理体系。

一、当前我国绩效管理存在的问题

当前我国的财税改革不断推进，预算的管理制度不断完善，对财政资金的使用也不断加强。不过当前的预算制度仍然存在着很多不足，一些财政资金的用途不明或者重复使用，效率低下，绩效评价的机制还未建立，所覆盖的指标也不足等。

（一）财政资金的覆盖范围

国有资本的预算收入主要是企业的上缴利润，股息股利的收入较少，通过数据统计，可以发现：当前国有资本预算总收入的主体是利润，占比最少也在70%以上，其他组成成分的占比均不超过10%。占比的原因是因为财政部明确规定了企业的利润上缴比例，对于股东股利的收入则没有做出相关规定，因此上缴有限。另外，供给侧改革给国有企业的结构优化提供了机遇，只是很多国企不愿意放弃收入高污染重的企业，减少了创造性的经营活动，造成了一定的资金沉淀，也造成了产权的转让收入和清算收入占比较小。

（二）国有资本的绩效管理范围没有包括所有中央金融企业

回顾18 年和19 年的数据，可以发现，中央国有资本经营预算范围的中央资产占中央企业的比例均为99%，但是也可以看出国有资本的预算没有实现对中央企业的覆盖。缺口中有一部分成分就是中央金融类企业。

（三）社会与政府合作的资金没有实现预算绩效管理覆盖

当前很多地方政府以服务购买的方式对社会组织放权。为了让更多的社会主体参与到购买服务当中，企业的捐赠和基金会的认购也成为资金的筹募方式，但是其中的企业捐赠、彩票公益等并没有纳入政府绩效预算的管理中，因此也难以统一进行绩效考评。对于PPP 项目，所涉及的资金也不在政府的绩效预算管理中，因此也容易造成大部分的PPP 资金使用缺乏有效的规划和监督也是，影响资金的使用效率和服务项目的效果。

二、全覆盖绩效预算管理的相关逻辑

党的十九大报告中提出了“推动财税体制改革新阶段”的要求，作为全面实施预算绩效改革，我国全面深化改革的总目标是构建国家的现代化，为现代财税体制的改革提供指引。现代财政制度的基础是深化财税体制，实现财政的可持续发展，为国家的经济建设和制度保障动力。想要实现目标，除了需要完善税收制度，加强财权和支出责任的匹配，更需要解决绩效管理中存在的问题。所以全面实施绩效管理是改进传统预算中问题的必经之路。

三、实现全覆盖预算绩效管理的路径

全面实施预算绩效管理的其中一个重要举措就是全覆盖预算绩效管理，只有将全过程预算管理和全方位绩效管理联合，才能促进预算绩效的管理从平面走向立体。

（一）实现全覆盖与全方位绩效管理的联合

全方位指的是把政府的收支、所有单位和部门、项目的收支全覆盖的绩效管理格局。这是实现全覆盖绩效管理的基础，拓展到实施对象然后贯通到基层单位，能够提高财政资源配置的效率和重大项目的使用效益。单位和部门的预算纳入绩效管理能够加强各部门单位的综合预算统筹，并且实现政府与企业、社会资本合作的覆盖绩效管理，更加立体多元地反映财政资金的使用绩效和实施效果。将政策和项目纳入管理能够推动政策和项目预算向地方的综合眼神，充分调动发挥四本预算的整体效能。

（二）全覆盖与全过程绩效管理有机联动

全过程指的是将绩效的理念和方法深度融入预算的编制、执行和监督中，构建闭环的绩效管理系统，实现全覆盖预算绩效管理。管理链条包括建立绩效评估机制、强化目标管理、做好绩效监控和开展绩效评价等。建立事前的评估能够对立项的必要性、目标合理性等进行评估。强化目标管理，需要考核部门和单位的整体绩效目标、政策。两者的联动能够加强考评的整体性。党预算的绩效管理实现全覆盖时，监控能够对问题进行暂缓或者停止，从而对拨款、项目划分和目标设定等进行调整。必要时引进第三方，绩效评价的维度是资金的使用效率、包括政府和企业、社会合作的财政性资金的使用。